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政府采购
政府采购中如何发挥采购人代表的作用
发布日期：2022-04-27 10:22:13 浏览次数：24391
来源：中国政府采购杂志 作者：采购科
自1996年深圳市和上海市进行政府采购工作试点，我国政府采购工作历经26年的改革和发展，相关制度不断完善，政府采购范围和规模不断扩大，采购人主体责任不断强化，采购需求制定、履约情况验收、内控机制、建设、政策功能落实、采购信息公开等方面要求逐步完善，但对采购人代表的规范仍相对滞后，有待进一步细化和明确，其作用的发挥有待进一步提升。




一


采购人代表概念的演变

随着我国政府采购制度改革的不断完善，采购人的采购行为逐渐规范，采购人代表的概念也从无到有，历经“招标单位”“招标人代表”“采购人代表”三个阶段，在政府采购领域逐步形成了统一认识。


（一）采用“招标单位”阶段（1983—1998年）


此阶段为招标投标制度的探索时期，使用“招标单位”“设备需方”等名词，要求招标单位参与项目的决标或评标，但未明确招标单位如何行使决标权或评标权，尚未出现“代表”概念。比如，1983年6月，城乡建设环境保护部印发《建筑安装工程招投标试行办法》（已失效），这是我国第一个对招投标作出详尽规定的部门规章，其中第二十一条规定“由招标单位会同建设主管部门和建设银行综合分析各标函，决定中标单位”，第二十三条规定“参加决标的各方，如发生意见分歧时，由建设主管部门裁决”。


（二）采用“招标人代表”阶段（1998—2002年）



在此阶段，随着《招标投标法》等一系列国家和地方法律法规的颁布和实施，招标投标制度进一步完善，明确评标委员会的组成，出现“代表”概念，以“招标人代表”“需方的全权代表”具体指代招标人，概念更加清晰。同时政府采购制度也开始相继出台，评标委员会的组成采用了招标投标制度“招标人代表”的说法，虽有共通点，但未能突出政府采购中的“采购”，“采购人”的概念首次出现在地方法规中。比如，1998年1月，内蒙古自治区人民政府颁布《内蒙古自治区机电设备采购招标投标管理办法》（内政办发〔1998〕2号，已失效），第三十四条规定“招标机构负责组建评标委员会。评委会由招标机构的代表和技术、经济、法律等方面的专家组成，需方的全权代表可参加评委会”。


（三）采用“采购人代表”阶段（2002年至今）



这个阶段的标志是《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）的出台，正式采用“采购人代表”，实现与招标投标“招标人代表”的分离，概念更加清晰，语义更加明确。2002年6月，全国人大常务委员会颁布政府采购法，第三十八条规定，“谈判小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成”，第四十条规定，“询价小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成”，未对采用招标方式的评标委员会组成进行规定。2004年8月，财政部颁布《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（中华人民共和国财政部令第18号，已失效），第四十五条规定，“评标委员会由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家组成”。2016年11月，财政部颁布《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号），对“评审专家”和“采购人代表”进行界定，第十六条规定，“评审专家对本单位的政府采购项目只能作为采购人代表参与评审活动”。2020年12月，财政部公开征求政府采购法（修订草案征求意见稿）的意见，修订草案征求意见稿第六十三条规定“评标委员会应当由采购人的代表和有关专家共五人以上的单数组成”，填补2002年政府采购法对“评标委员会”组成的空白。




二


制约采购人代表作用发挥的因素

结合采购实践，制约采购人代表作用发挥的因素主要有采购人代表的程序性、独立性、专业性三个方面，其中程序性因素涉及是否必须委派采购人代表、采购人代表的来源和产生，独立性因素涉及采购人代表的立场，专业性因素涉及采购人代表是否具备胜任评审工作的要求。


（一）采购人代表的程序性问题


基于评审专家与采购人的弱约束关系，有必要对评审专家的抽取采取严格的程序，涉及两个方面，一是必须有评审专家的参与，设立评审专家库，这是执行程序的前提；二是通过随机抽取方式确定，这是具体操作层面。《政府采购评审专家管理办法》第十二条规定，采购人或者采购代理机构应当从省级以上人民政府财政部门设立的评审专家库中随机抽取评审专家。在采购人代表的产生程序上却缺少必要的规定，虽然采购人代表与采购人之间是强约束关系，在采购人代表的确定上采购人处于主导地位，但由于产生程序不规范、不明确，容易让采购人代表背负较大的思想压力，同时也容易招致诟病。


采购人代表的程序性问题主要表现在两个方面。


一是采购人委派采购人代表的强制性，各地对于是否必须委派采购人代表参加项目评审存在不同的理解和操作。


1.必须委派采购人代表。《山东省国家税务总局系统政府采购操作规程》第六十六条规定，委托采购的项目，采购单位必须选派采购人代表参加评标委员会、询价小组、谈判小组。《河北省政府采购管理办法》第三十八条规定，采购人或者其委托的采购代理机构，应当按照规定组建由采购人代表和有关专家组成的评标委员会、谈判小组或者询价小组。


2.不派采购人代表，全权委托评审专家。《长沙市政府采购项目贯彻落实长政办发〔2010〕21号文件实施意见（试行）》第十六条规定，对于货物、服务类公开招标项目，采购人原则上不派代表参加评标委员会。《南宁市政府采购评审专家管理实施办法》第二十五条规定，工程公开招标项目评审，采购人不得参加评审。《无锡市政府采购开标评标现场管理暂行办法》第六条规定，采购人可以委派一名代表参加评标工作，也可以提出全部由评审专家担任。


3.授权外部人员为采购人代表。《广安市人民政府办公室关于进一步规范政府采购监督管理工作的意见》规定，采购人代表应从四川省政府采购评审专家库系统中随机抽取担任，采购单位出具授权书委托其履行采购人代表职责。


二是采购人代表产生的方式主要有随机抽取、直接指定两种。《浙江省政府采购评审专家管理办法》（2017年废止）第二十八条规定，采购单位代表应由采购单位按1∶2或差额推荐，由采购监督人员事先将其姓名、性别、年龄、职称职务、联系电话、专业、学历等信息输入临时专家库，并于评审前1个工作日内随机抽取。《无锡市政府采购开标评标现场管理暂行办法》第六条规定，采购人委派代表参加评标工作的，采购代理机构应当要求采购人提供三人以上候选名单，在开标前半天或前一天（特殊情况不得超过两天）通过随机方式从中抽取一人作为采购人代表。


（二）采购人代表的专业性问题


政府采购法等相关法律法规未对采购人代表的资格条件提出要求，在公开的法律数据库中也未查询到对采购人代表资格条件进行规范的部门或地方规章，存在一定的政策空白，这就导致采购人不重视采购人代表的专业性，在确定采购人代表时有很大的随意性。


采购人代表作为评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的组成成员，应具备一定的专业素养，才能实现与评审专家间的有效合作，在评审中履行采购人主体责任，高效完成评审工作。结合《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号）、《评标专家和评标专家库管理暂行办法》等办法，采购人代表的专业性主要体现在相关技术领域的工作经验和对政府采购政策法规的熟悉。


在实际采购过程中，采购人代表的专业性不足导致的问题主要有两个方面，一是采购人代表来自于采购人内部的需求部门，具体承担项目的执行，具有一定的专业技术水平和工作经验，能够较好地解答专业技术问题，但对政府采购法律法规不熟悉、不了解，对招标文件中的评审要求和评分标准理解不到位，在具体评审环节参与度低，往往完全参照评审专家意见进行评审，无法有效发挥独立评审作用。二是采购人代表来自于采购人内部的采购管理部门，具有一定的政府采购法律意识，熟悉采购流程，但缺乏相关技术领域的工作经验，无法准确把握和理解技术需求和技术细节，无法为评审专家提供决策参考，同时也不承担项目的具体实施责任，评好评坏不重要，只要顺利完成评审过程即可，就会导致重程序、轻结果的现象，遴选出的中标人符合程序，却脱离了采购人的实际，影响项目执行效果，违背政府采购初衷。


（三）采购人代表的独立性问题


采购人代表是采购人的授权代表，不是固定的某个人，其权力来源于于采购人的授权，其行为应被视为采购人的行为，执行采购人的决策，由此所产生的一切法律权利和义务由其所代表的采购人享有和承担。按照政府采购法实施条例第四十一条规定，“评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审”。采购人代表作为评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组的组成成员，不同于评审专家，其不是独立的与采购无关的自然人，独立性天然不足，与相关法律法规要求存在差距，在评审过程中需要贯彻采购人的意见，从而影响采购行为的公正。


2020年12月，财政部公布《政府采购信息公告（第一千二百二十号）》，在依法对某项目投诉处理过程中，发现采购人代表发表倾向性意见等问题，对项目所属的采购人作出警告的行政处罚。2021年1月，财政部公布《政府采购信息公告（第一千二百七十九号）》，在依法对某项目投诉案处理过程中，发现采购人代表在评审过程中发表了倾向性意见等问题，对项目所属的采购人作出警告的行政处罚。从上述两个处罚的对象分析，虽是采购人代表问题，但认定的是采购人违规，隐含了授权的法理基础，体现了处罚的公正，但依然不能忽视采购人代表的独立性问题。




三


提升采购人代表作用的建议

（一）在宏观法律层面


一是明确采购人必须委派采购人代表参与项目评审工作。解决采购人代表可有可无的问题，体现法律的严肃性，减少模糊空间，保证评审环节有采购人代表的参与，是采购人发挥主体作用不可或缺的一环。2020年12月，财政部公开征求政府采购法（修订草案征求意见稿）的意见，修订草案征求意见稿第六十三条、第六十九条、第八十七条规定，评标委员会、谈判小组和评审小组应当由采购人的代表和有关专家组成。相对于2002年6月全国人大常务委员会颁布的政府采购法第三十八条和第四十条规定，谈判小组、询价小组由采购人的代表和有关专家组成，增加“应当”，强调采购人代表的应有和正当性。


二是取消评审专家在评标委员会、谈判小组和评审小组中的占比规定。政府采购法第三十八条和第四十条规定，谈判小组、询价小组中专家的人数不得少于成员总数的三分之二，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（中华人民共和国财政部令第87号）第四十七条规定，评标委员会中评审专家不得少于成员总数的三分之二。将评审专家数量一刀切，而且数量向评审专家倾斜，同时在政策执行上，可以理解成采购人代表不得多于成员总数的三分之一，这样采购人认为不派采购人代表也是合规的，逐渐造成采购人责任的弱化，因此有必要完善评标委员会、谈判小组和评审小组的组成，为强化采购人主体责任，赋予采购人组建评标委员会的权利，应取消采购人代表和评审专家的占比规定，同时明确采购人代表的数量不少于一名。


三是规范采购人代表的产生方式。《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号）对评审专家的产生原则是以随机抽取为主、自行选定为辅，第三条规定评审专家实行统一标准、管用分离、随机抽取的管理原则，第十三条规定技术复杂、专业性强的采购项目，对通过随机方式难以确定合适评审专家的，经主管预算单位同意，采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家。对采购人代表的产生方式在相关法律法规中一直是空白，但随机抽取的方式不适用采购人代表，主要原因是采购人很难组建具有较多数量的类似于专家库的采购人代表库，而且采购事项各不相同，对专业能力要求也不尽相同，同时需要投入精力进行维护，效果和效益都不是很好。在政策制定上，可采取“差额推荐、综合选定”的方式，按一定比例的差额推荐采购人代表，同时结合项目情况、候选人情况由采购人通过综合评定方式进行选定，既提高了政策执行力，又增加了选择范围，保证了采购人代表的综合素质，有助于采购人主体作用的发挥。


（二）在具体操作层面


一是明确采购人代表的产生规则。落实法律法规的要求，结合实际情况，制定机构内部采购人代表产生的操作规范和实施细则，做到有章可循。首先要设定采购人代表的资格条件，应具有良好的职业道德，遵纪守法，无不良信用记录；具有较好的专业技能并达到一定的相应领域工作年限，经梳理政府采购和招投标相关法律法规，对评审专家和评标专家的工作年限要求普遍设定在八年，对采购人代表的工作年限可适当放宽但不宜过低，可设置为五年；熟悉政府采购相关法律法规。其次要细化差额推荐采购人代表的比例，比如1:2、1:3，确定差额推荐工作的组织部门、推荐部门，并对综合选定的决策程序进行规范。


二是明确采购人代表的行为规则，以负面清单方式明确采购人代表的禁止行为。首先，坚持回避规则，与参加采购活动的供应商有劳动关系、姻亲关系、利害关系、领导关系等均要回避。其次，坚持保密规则，一方面采购人代表要做到保守秘密，不泄露身份，不透露评审细节；另一方面采购人要采取措施保证采购人代表信息不被泄露。再次，坚持廉洁规则，遵纪守法，维护采购人权益，不得收受贿赂或者获取其他不正当利益。最后，坚持独立原则，采购人代表应以客观公正的评审维护采购人的权益，不得滥用评审权力，同时采购人不得让采购人代表带着任务去评审，干扰评审活动的正常进行，杜绝“采购人代表发表倾向性意见”的问题。


三是加强政府采购培训和宣传。及时跟踪政策动态，做到与政策同步。政府采购政策不是一成不变的，政府采购方式也从公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源逐渐发展出竞争性磋商、框架协议采购等。只有不断学习，才能逐步提高政府采购意识，同时针对不同的采购方式、采购流程、可能出现的问题进行模拟评审，开展情景演练，在实际的采购项目中锻炼具有很大的风险，出现的错误都是无法挽回的，通过模拟评审可以尽最大可能帮助采购人代表熟知政府采购评审流程，从而减少评审过错。






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