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政府与社会资本合作
PPP项目中投资人以其持有项目公司的股权出质之效力认定
发布日期：2021-09-30 16:17:30 浏览次数：25923
作者：经建科

一、裁判要旨

PPP项目中，社会资本投资人以其持有的项目公司股权出质的，在不违反法律与行政法规强制性规定的情况下，股权质押合同合法有效。股权质押合同自办理股权质押登记时生效；未依法办理股权质押登记的，质押合同未生效，相应质权未设立。

二、 案情简介【1】

2017年，某X有限公司（简称“A公司”）与某XX有限公司（简称“B公司”）、某XXX有限公司（简称“C公司”）共同组成联合体中标“某市政府与社会资本合作项目”（简称“某PPP项目”）。2018年12月13日，A公司（甲方）与B公司（乙方）签订协议书一份，载明，鉴于甲方、乙方、C公司组成联合体中标“某市某PPP项目”，目前项目公司未成立，甲方已垫付了押金、诚意金及保证金。现各方协商一致，对于上述事项变更相关事宜达成如下约定：1.甲方同意将其对本项目的全部收益权全部转让给乙方，转让价款为500万元。乙方应于2019年6月30日之前支付该价款的55%，每延期支付一个月，则相应增加当期应回款金额1.25%的费用；2019年12月31日之前支付该价款的30%，2020年6月30日之前付清余款。2.对于甲方前期已垫付的押金、诚意金及保证金，乙方同意由其承担并向甲方返还，具体金额及返还期限详见《确认函》。……该协议签订当日，A公司与B公司签署《确认函》一份，对双方确认的A公司前期垫付的押金、诚意金及保证金共6500万元，B公司同意由其承担并向A公司返还。

2018年12月13日，A公司与B公司签订《股权质押合同》，约定合同所担保的债权为A公司依《协议书》约定享有地对B公司应支付的项目公司全部出资转让价款及以押金、诚意金及保证金共7000万元的债权，质押担保范围包括主债权本金、违约金、损害赔偿金以及实现质权的费用（包括但不限于诉讼费、律师费、评估费等），质押标的为B公司在项目公司投资的股权及其派生的权益。合同还约定，B公司应于合同订立后40日内完成项目公司的设立，并应于项目公司成立后10日内就质押事宜按照公司章程规定征得项目公司股东会或董事会议同意，并将出质股份于股东名册上办理登记手续，将股权证书移交给A公司保管。

2019年3月12日，该PPP项目的项目公司—P公司成立，企业类型为其他有限责任公司。上述《协议书》及《股权质押合同》签订后，A公司积极履行合同义务，配合B公司办理后续退出事宜，但B公司一直未向A公司支付任何款项，也没有办理项目公司的股权质押登记手续。经A公司多次沟通、催促未果后，A公司向法院提起诉讼，请求：（1）判令被告B公司支付项目收益权转让价款人民币500万元；（2）判令被告B公司偿还已垫付的押金、诚意金及保证金人民币5500万元；（3）判令被告B公司支付延期付款违约金直至项目收益权转让价款及已垫付的押金、诚意金及保证金全部给付完毕；（4）判令被告B公司、第三人P公司配合原告A公司完成第三人P公司的股权质押登记手续。被告B公司未予答辩，第三人P公司也未陈述意见。

法院经审理后认为主要焦点在于股权质权是否设立，经法院传票传唤后，被告B公司、第三人P公司均未出庭参加诉讼。法院而后作出缺席判决，主要判决内容如下：（1）被告B公司于本判决生效之日起十日内支付原告A公司款项6000万元及逾期付款违约金；（2）被告B公司、第三人P公司于本判决生效之日起十五日内协助原告A完成P公司的股权质押登记手续；（3）驳回原告A公司的其他诉讼请求。

三、 裁判观点

关于质押合同的效力以及质权是否设立的问题，法院的主要裁判观点如下：

1.质押合同的效力问题。A公司与B公司签订的协议书、确认函以及股权质押合同，均系双方当事人在平等自愿的基础上协商订立，意思表示真实，内容不违反现行法律与行政法规的强制性规定，合法有效，A公司与B公司应依约履行各自的义务。

2.质权是否设立的问题。按照《中华人民共和国物权法》第二百二十六条规定：“以基金份额、股权出质的，当事人应当订立书面合同。以基金份额、证券登记结算机构登记的股权出质的，质权自证券登记结算机构办理出质登记时设立；以其他股权出质的，质权自工商行政管理部门办理出质登记时设立。”《中华人民共和国担保法》第七十八条规定：“以依法可以转让的股票出质的，出质人应当与质权人订立书面合同，并向证券登记机构办理出质登记。质押合同自登记之日起生效。……以有限责任公司的股份出质的，适用公司法股份转让的有关规定。质押合同自股份出质记载于股东名册之日起生效。”本案中，B公司就涉案股权未依约办理质押登记手续，依照上述规定，相应质权尚未设立，不能认定B公司提供了适当担保。

四、 要点分析

社会资本方在独自或几个公司以联合体形式中标PPP项目后，一般会设立专门的项目公司，负责建设和运营PPP项目，项目公司形式主要为有限责任公司或股份有限公司，由政府方和社会资本方共同持股。而PPP项目投资金额大、周期长，一方面社会资本方需要进行融资以满足项目的资金需求，并将持有的项目公司的股权质押给融资机构；另一方面，社会资本方也很难在短期内回收投资成本，在寻求项目退出或者其他资金需求时，会存在将持有的项目公司的股权质押其他社会资本方或第三方的情形。法院在审理此类案件时，主要参考公司法、民法典等规定，从以下几个方面进行分析：

1.股权质押合同是否有效

PPP项目大多涉及社会公共利益，政府方通过公开的招投标程序选定资质、规模等均合格的社会资本投资者参与到PPP项目的开发、建设及运营当中，对于社会资本方有着严格的选拔流程与标准。与常见的公司股权质押不同，社会资本方在将其持有的项目公司的股权进行质押后，若出现第三方主张实现质权的情形，可能会导致新的社会资本方的资质及规模等不满足政府方的要求，从而会影响PPP项目的顺利实施，损害社会公共利益。而现行法规并未对社会资本方持有的项目公司股权质押事项进行明确的规定，该等股权质押合同的效力如何？在上述案件中，法院以股权质押合同未违反与法律行政法规强制性规定为由，认定股权质押合同有效。可见，在现行法规未对项目公司的股权质押进行限制性规定时，《民法典》中关于合同效力的规定，仍是法院判断股权质押合同效力的依据，只要股权质押合同不违反法律与行政法规的强制性规定时，股权质押合同会被认定为有效。且《民法典》第四百四十条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：（四）可以转让的基金份额、股权”。因此，社会资本投资者可以将其持有的PPP项目公司的股权进行质押，签署的股权质押合同合法有效。

需要提示的是，虽然法律法规并未对PPP项目公司的股权质押进行限制性规定，但根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）、《PPP项目合同指南（试行）》的规定，政府方和社会资本方可在PPP项目合同中对项目公司股权质押事项进行约定，以明确社会资本方是否有权将其持有的项目公司的股权对外进行质押。一旦对股权质押进行了限制性规定，在未获得政府方同意的情形下，社会资本方单方将股权对外质押会违反PPP合同中的限制性规定。虽然违反PPP项目合同的约定不会必然导致股权质押合同无效，但会认定为社会资本方的违约行为，情节严重的，政府方有权因该违约而提前终止项目合同。

2.质权的设立是否履行了法定程序

根据《民法典》第四百四十三条规定：“以基金份额、股权出质的，质权自办理出质登记时设立。”对于股权质押的成立，我国采用有效要件主义，即以公示作为质权设立的必备要件，并以此对抗第三人。对于公示的形式，采取登记的方式，登记的机关为各级市场监督管理部门【2】。因此，质权的设立需要履行法定的登记手续。除此之外，PPP法规及其他法律法规并未对股权质押的设立设置更多的程序性要求。

而且，股权出质行为不同于股权转让或股权质权的实现。质权是一种担保物权，其本质是以担保债权的实现为目的限制债务人或第三人对担保标的物的处分权。为此，法律上设置了登记的程序性要求，对担保人的处分权加以法律上的限制。尽管股权出质行为产生质权人对质押股权的控制权，蕴含着股权质权实现的可能性，但股权出质并不会立即导致质权人对质押股权的自动取得和出质人对质押股权的自动丧失。鉴于股东资格的归属在质权设定后、质权实行前并未发生变化，出质股权仍归出质股东所有；且出质人出质股权时的主要目的不在于出让股权而是为了取得融资，因此，当事人在股权出质环节原则上无需满足额外的程序性要求。

五、 总结

对于PPP项目中，社会资本投资人将其持有的项目公司股权对外出质的，若质押合同未违反法规与行政法规的强制性规定，质押合同有效。质权自办理出质登记时生效；未依法办理股权质押登记的，质押合同未生效，相应质权未设立。但政府方可在PPP项目合同中对项目公司的股权质押进行限制性约定，违反PPP项目合同约定设立质权的，可能会使社会资本方构成严重违约，而导致政府方提前终止项目合同。为避免发生PPP项目实施中的严重违约，影响各方利益，提出如下建议：

1.对于社会资本投资者。PPP项目合同是PPP项目建设、运营的核心基础，是明确项目参与各方权利义务的基石。社会资本方在PPP项目实施中，应严格遵守PPP项目合同的规定，在涉及项目公司股权质押、转让等可能导致引进新的社会资本方或社会资本方发生变更等重大事项时，应及时与政府方进行协商，在获得政府方的同意后，方可开展后续流程，避免因违反合同约定而面临巨大的损失。

2.对于融资方或第三方。融资方或第三方在签署股权质押合同时，要确认PPP项目合同中已明确规定社会资本和项目公司有权设置上述担保，并且政府方可以接受融资方或第三方行使主债权或担保债权所可能导致的法律后果，以确保融资方或第三方权益能够得到充分有效地保障。

3.对于政府方。一方面政府方要在PPP合同中对项目公司股权质押进行一定的限制性规定，如需要政府方事先同意；同时也要对履行担保的股权受让方的资格进行限定，如应满足PPP项目工程建设或运营的需求，以防止出现新的社会资本方无法满足PPP项目的需求，从而致使PPP项目无法继续顺利实施。另一方面，建议考虑社会资本方的融资诉求，并就该诉求综合设置项目公司股权质押限制。

因此，为了避免在PPP项目的实施中，政府方、社会资本方以及融资方或第三方承担不必要的损失，建议项目参与或第三方各方依法合规的实施PPP项目并遵守项目合同的各项约定。

【1】根据真实案例编写，考虑到信息保密，本文中不体现公司真实信息及项目信息。

【2】《股权出质登记办法》第三条“负责出质股权所在公司登记的市场监督管理部门是股权出质登记机关（以下简称登记机关）。各级市场监督管理部门的企业登记机构是股权出质登记机构。”


本文由国浩律师（北京）事务所提供法律支持。

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