包头市财政局

王泽彩：PPP“停摆”，倒逼项目高质量发展

发布日期：2023-07-25 10:02:03 浏览次数：27864

作者：经建科

中新经纬7月7日电题：PPP“停摆”，倒逼项目高质量发展

作者王泽彩中国财政科学研究院研究员

据媒体报道，截至2022年6月底，有151个PPP项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿元人民币；10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等，涉及计划投资75.66亿元。目前，PPP项目已经暂停四个多月，对很多项目的推进造成了较大的冲击和影响。

根据审计机关对政府与社会资本合作项目审计出的问题，相关部门暂停了PPP项目相关管理流程，充分彰显了依法规范管理、完善制度政策、追求高质量发展的坚定信心和责任担当。PPP突然“停摆”：一是阶段性展期或推迟新基础设施和公共服务项目的立项、审批、招标、采购、施工等进程，倒逼PPP项目“高质量”发展。二是部分政府与社会资本项目或探索改由EOD(生态环境导向的开发)、BOT(建造－运营－移交方式)、TOT(转让－经营－转让模式 )等模式加以推进。三是依法整改将极大提高政府公信力，厚植确定性、稳定性，提高社会资本信心和广泛参与度。

针对《关于2022年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露PPP项目存在的入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责等问题，一方面，要加强PPP项目立项的必要性、投入的经济性、绩效目标可行性、实施方案的合理性和资金筹措的合规性审查，防止“歪嘴和尚念歪经”。另一方面，坚持绩效导向，完善“物有所值”“财政承受能力”评估指标体系，严格审查项目风险评估，防范地方政府“群体性违约”，确保项目的可持续发展。同时，加强对PPP项目的监管力度，提高合同管理和履约能力，也可以通过其他可行融资模式激活基础设施项目建设和公共服务供给。

PPP整改事关国家战略、国家发展与安全、国计民生等大基建项目的投融资模式，除传统的金融杠杆外，还有标准化债权类融资等，如地方政府债券、资产证券化(ABS)、基础设施领域不动产投资信托基金(REITS)等。同时，PPP项目外的广义的社会资本合作，如生态环境导向的开发(EOD)、融资-工程总承包(F-EPC)、授权-建设-运营(ABO)等也可以积极探索使用，但对EPC(工程总承包模式)、ABO融资风险评估、合规性审查至关重要。

为了提振地方政府和社会资本方对PPP模式较为悲观的情绪，一是加强沟通、协调，本着“契约精神”由地方政府和社会资本方通过重新谈判，协同分担降低停工所造成的损失，恢复和建立合作共赢的信任关系。二是创新和发展支持模式，为政府和社会资本提供更多的财政、货币、基金、信托、保险等支持工具。三是健全完善PPP政策和制度，依法继续推动PPP项目规范管理、阳光运行、高质量发展。

纵观国际国内研究成果，PPP基础应用理论已经非常成熟，中国创新基础设施、公共服务由社会资本供给是对PPP理论的创新、丰富和发展。如果在实践执行层面本着“风险共担、收益共享”宗旨，切实解决好“保底回购”“保底承诺”“购买服务”“变相融资”“名股实债”等问题，就能够充分调动各市场主体积极性，优化资源配置、实现产出效果最大化，有效防范当下的PPP嬗变为未来潜在的“隐性债务”，这也是各级财政部门一直反复强调PPP项目“规范管理”的终极转机，也是重启PPP项目规范管理之时。

6月27日，中国注册税务师协会公布了关于印发《PPP(政府和社会资本合作)项目税收策划业务指引(试行)》的通知，共五章六十三条，主要从业务定义与目标、业务实施、业务成果与档案等三方面进行了针对性工作指引。

该《指引》是依法强化PPP项目规范管理的重要制度安排，也是PPP审计整改的核心政策设计。针对PPP项目的特殊性，从PPP项目税收策划业务定义与目标、业务实施、业务成果与档案等三方面，提供了涉税问题的合规性框架。第一，通过规范税务师行业执业行为，提升执业质量，防范执业风险，发现并降低PPP项目委托方的违法违规行为和违法成本。第二，较为系统地处理了PPP项目涉税方面的现存争议，增加PPP项目运作的规范性，实现管理税务成本，控制税务风险，提高经营效益目的。第三，基于PPP项目类型、全生命周期、涉及税种、税收策划业务流程提出了业务关注的重点，在一定程度解决了过去PPP项目审计中出现的突出问题，降低了PPP项目纳税风险。

《指引》旨在规范管理PPP项目建设期、运营期税收策划业务，一些PPP项目存在的争议没有完全涉及。如对PPP项目的际运作中存在的以下主要问题：一是部分PPP项目明股实债，增加地方隐形债务风险。如对缺乏盈利能力的项目过度包装，回购资本金、保障最低收益、承担融资偿还责任等涉及的税收筹划。二是项目论证监管不足，PPP项目审计发现入库环节审核不严，存在夸大预期绩效、调减财政支出责任以及存在政府部门虚构财政财务数据等现象，涉及到的纳税筹划没有细化、量化约束。三是一些项目内容超出社会资本方能力，或是地方政府或国企承担了应社会资本方承担的项目运营责任和风险，还有如何减少和避免目前政策停滞增加的项目损失涉及的税收策划还有待明确。(中新经纬APP)

责任编辑：孙庆阳实习生张可

标题:王泽彩：PPP“停摆”，倒逼项目高质量发展。内容:中新经纬7月7日电题：PPP“停摆”，倒逼项目高质量发展作者王泽彩中国财政科学研究院研究员据媒体报道，截至2022年6月底，有151个PPP项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿元人民币；10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等，涉及计划投资75.66亿元。目前，PPP项目已经暂停四个多月，对很多项目的推进造成了较大的冲击和影响。根据审计机关对政府与社会资本合作项目审计出的问题，相关部门暂停了PPP项目相关管理流程，充分彰显了依法规范管理、完善制度政策、追求高质量发展的坚定信心和责任担当。PPP突然“停摆”：一是阶段性展期或推迟新基础设施和公共服务项目的立项、审批、招标、采购、施工等进程，倒逼PPP项目“高质量”发展。二是部分政府与社会资本项目或探索改由EOD(生态环境导向的开发)、BOT(建造－运营－移交方式)、TOT(转让－经营－转让模式 )等模式加以推进。三是依法整改将极大提高政府公信力，厚植确定性、稳定性，提高社会资本信心和广泛参与度。针对《关于2022年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露PPP项目存在的入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责等问题，一方面，要加强PPP项目立项的必要性、投入的经济性、绩效目标可行性、实施方案的合理性和资金筹措的合规性审查，防止“歪嘴和尚念歪经”。另一方面，坚持绩效导向，完善“物有所值”“财政承受能力”评估指标体系，严格审查项目风险评估，防范地方政府“群体性违约”，确保项目的可持续发展。同时，加强对PPP项目的监管力度，提高合同管理和履约能力，也可以通过其他可行融资模式激活基础设施项目建设和公共服务供给。PPP整改事关国家战略、国家发展与安全、国计民生等大基建项目的投融资模式，除传统的金融杠杆外，还有标准化债权类融资等，如地方政府债券、资产证券化(ABS)、基础设施领域不动产投资信托基金(REITS)等。同时，PPP项目外的广义的社会资本合作，如生态环境导向的开发(EOD)、融资-工程总承包(F-EPC)、授权-建设-运营(ABO)等也可以积极探索使用，但对EPC(工程总承包模式)、ABO融资风险评估、合规性审查至关重要。为了提振地方政府和社会资本方对PPP模式较为悲观的情绪，一是加强沟通、协调，本着“契约精神”由地方政府和社会资本方通过重新谈判，协同分担降低停工所造成的损失，恢复和建立合作共赢的信任关系。二是创新和发展支持模式，为政府和社会资本提供更多的财政、货币、基金、信托、保险等支持工具。三是健全完善PPP政策和制度，依法继续推动PPP项目规范管理、阳光运行、高质量发展。纵观国际国内研究成果，PPP基础应用理论已经非常成熟，中国创新基础设施、公共服务由社会资本供给是对PPP理论的创新、丰富和发展。如果在实践执行层面本着“风险共担、收益共享”宗旨，切实解决好“保底回购”“保底承诺”“购买服务”“变相融资”“名股实债”等问题，就能够充分调动各市场主体积极性，优化资源配置、实现产出效果最大化，有效防范当下的PPP嬗变为未来潜在的“隐性债务”，这也是各级财政部门一直反复强调PPP项目“规范管理”的终极转机，也是重启PPP项目规范管理之时。6月27日，中国注册税务师协会公布了关于印发《PPP(政府和社会资本合作)项目税收策划业务指引(试行)》的通知，共五章六十三条，主要从业务定义与目标、业务实施、业务成果与档案等三方面进行了针对性工作指引。该《指引》是依法强化PPP项目规范管理的重要制度安排，也是PPP审计整改的核心政策设计。针对PPP项目的特殊性，从PPP项目税收策划业务定义与目标、业务实施、业务成果与档案等三方面，提供了涉税问题的合规性框架。第一，通过规范税务师行业执业行为，提升执业质量，防范执业风险，发现并降低PPP项目委托方的违法违规行为和违法成本。第二，较为系统地处理了PPP项目涉税方面的现存争议，增加PPP项目运作的规范性，实现管理税务成本，控制税务风险，提高经营效益目的。第三，基于PPP项目类型、全生命周期、涉及税种、税收策划业务流程提出了业务关注的重点，在一定程度解决了过去PPP项目审计中出现的突出问题，降低了PPP项目纳税风险。《指引》旨在规范管理PPP项目建设期、运营期税收策划业务，一些PPP项目存在的争议没有完全涉及。如对PPP项目的际运作中存在的以下主要问题：一是部分PPP项目明股实债，增加地方隐形债务风险。如对缺乏盈利能力的项目过度包装，回购资本金、保障最低收益、承担融资偿还责任等涉及的税收筹划。二是项目论证监管不足，PPP项目审计发现入库环节审核不严，存在夸大预期绩效、调减财政支出责任以及存在政府部门虚构财政财务数据等现象，涉及到的纳税筹划没有细化、量化约束。三是一些项目内容超出社会资本方能力，或是地方政府或国企承担了应社会资本方承担的项目运营责任和风险，还有如何减少和避免目前政策停滞增加的项目损失涉及的税收策划还有待明确。(中新经纬APP)本文由中新经纬研究院选编，因选编产生的作品中新经纬版权所有，未经书面授权，任何单位及个人不得转载、摘编或以其它方式使用。选编内容涉及的观点仅代表原作者，不代表中新经纬观点。责任编辑：孙庆阳实习生张可

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