包头市财政局

在PPP大潮中转型升级 ——访中国招标投标协会副会长、国信招标集团总裁袁炳玉

发布日期：2023-08-28 16:01:06 浏览次数：41658

作者：经建科

编者按：随着PPP模式的大力推广，专业咨询机构作用越来越明显，为项目的运作提供了不可或缺的专业服务。那么，招标代理机构能否胜任这份工作？未来道路越走越明还是越走越窄？要做哪些准备和跟进，带着问题，本刊专访了中国招标投标协会副会长、国信招标集团总裁袁炳玉，请他谈谈新形势下，PPP业务的发展前景、做好PPP项目的关键环节，以及国信集团在PPP大潮流中是如何跟进和应对的，希望能为广大代理机构带来启迪和收获。

本刊记者：请您谈一下对PPP模式的认识，以及对招标代理机构的影响？

袁炳玉：从国家经济发展来讲，PPP模式可以有效解决地方债务问题，缓解财政压力，拓宽融资渠道，提高公共服务效率；从行业整体发展来说，PPP业务使招标代理行业迎来了转型升级的机遇，带来了新的业务增长点，同时也给代理机构提出了新的要求和外部驱动力。现在市场上有些声音认为招标代理机构不具备承接PPP业务的能力，但实际上，招标代理机构在为PPP项目提供咨询服务过程中具有一定的先天优势。PPP项目涉及的能源、交通、水利、环保、市政基础设施等行业以及政府购买服务等领域，都是招标代理企业熟悉和十分了解的；目前被广泛采用的BOT、BOOT、TOT等模式，很早就是以国内或国际招标的方式选定投资人的，许多代理机构对这一类项目的特点、规则、交易结构和程序都有比较深刻的认识和理解。所以说招标代理机构只要在相关的专业化服务上多下功夫，往前迈出一步，未来的发展前景非常好。

国信对PPP业务非常看好并高度重视，从2014年开始就将其列入了集团的重点工作，并对如何建立PPP业务的支撑体系也进行了系统研究。从目前来看，PPP咨询是最契合国信现在多元发展的一种业务类型，从上下游链条来说，由前期规划和立项咨询、PPP整体方案设计、投融资咨询、采购咨询，到造价监理等建设过程服务，再到项目绩效评价、后评价，甚至资产证券化，跟我们的战略规划、业务发展方向高度契合；从业务领域来说，包括交通、医疗、环保、能源、旅游、城镇化开发等方面，我们以前的业务中也都有涉及，有非常好的基础和资源去继续做好做强。我们也希望市场给代理机构更多的理解和支持，代理机构也要为承接PPP业务做好专业准备，在新一轮改革浪潮中转型升级、创新发展。

本刊记者：在大力推广PPP的新形势下，国信做了哪些准备和跟进？

袁炳玉：国信属于国内PPP理念最早传播者和咨询业务最先开拓者之一，早在2003年就主导完成了“北京2008年奥运会主体育场项目法人招标项目”，树立了超大型公用文化体育设施项目PPP操作的经典标杆。截至目前，集团已完成了近500个PPP咨询项目。仅2015年，就有150个项目立项，合同金额将近一亿元。从项目分类上看，有环保领域的污水处理、垃圾处理，新能源领域的垃圾焚烧发电、秸秆发电，园区项目中的产业园区、工业园区、旅游园区以及轨道交通、快速公交等精品项目。目前，集团23个分支结构及部门都在开展PPP业务，已经进入全国24个省份PPP咨询机构库。

为了更好地承接PPP项目，国信从内、外部两方面进行资源整合和优化，双管齐下，不断提升服务水平。从外部资源来看，一是整合政府资源。国信与国家发展改革委、财政部等国家部委以及各省市发改、财政部门保持了良好的联络与服务关系，以求掌握、吃透政策信息，提早介入项目，做好前期准备；二是整合数据资源。多年来，国信在招标代理业务开展过程中，掌握了各行业大量的项目及供应商的数据信息，新形势下，很多承建商由投标人转变成投资人，我们将这些数据和信息加以利用，整合起来为项目服务；三是整合投融资业务资源。自2012年以来，国信积极尝试利用自身项目端优势积极与资本市场对接，先后开展了基础设施股权投资基金管理、融资租赁等投融资和投融资咨询业务，从中积累了许多投融资方面的资源和经验，能够为PPP项目提供全方位的金融支持服务；四是整合外部专业资源。我们成立了PPP专家委员会，并与多家律师事务所、会计师事务所建立了战略伙伴和长期合作关系，可视需要随时为项目组提供必要的专业支持。从内部资源来看，一是细化领导分工，集团在领导分工上做了调整，从质量、市场、协同服务等不同角度加强对PPP咨询业务的统一管控和领导；二是加强组织建设，成立了国信研究院PPP中心，提供理论和实践指导。同时，将成立PPP中心办公室，专职负责协调管理全集团的PPP业务；三是加强人才培养，采用“两条腿”走路，一方面发挥内部工程咨询人员业务优势，进行转型培养;另一方面通过丰厚待遇吸引专业人才，对集团内从事PPP咨询业务的专业人员实行差异化待遇。

本刊记者：目前各地都在大力推广PPP模式，但据了解，实际落地的项目并不是特别多，您认为主要有哪些原因？

袁炳玉：据不完全统计，目前全国PPP项目签约率不到30%，导致PPP落地难，我个人认为有以下一些原因。第一，从理解认识方面，PPP被赋予的职能过多，希望通过PPP解决存量项目资金来源、缓解地方债务等问题，希望通过PPP达到政府公共服务职能转变、投资模式的转变等，在这一过程中，PPP模式出现了普遍适用的趋势，变得不堪重负。第二，从地方政府角度看，改革创新势头很强，但个别地方没有很好地解决政府短期政绩与长期社会问题的关系，对项目缺少足够的评估和调研，“大干快上”报项目是客观存在的情况。PPP模式要求遵循建立伙伴关系，收益共享，合理分担风险等原则，因此不仅是政府想做，而且要市场认可、市场回应才行。第三，缺乏专业咨询机构的支持，PPP项目涉及项目投融资分析、风险评估、合作模式研究、建设监督、运营监管、争端解决机制的建立等多个方面，负责项目的人员需要具备财务、技术、法律等专业能力和实际操作经验。在运作PPP项目过程中，专业的咨询机构将发挥非常重要的保障作用。第四，项目执行的配套制度不尽完善。PPP项目必须在一定的规则保障下才能得到更好地实施，才能不出问题或少出问题，相关的制度还需要进一步细化明确。

本刊记者：您认为招标咨询机构在承接PPP项目过程中与传统招标采购代理最主要区别在哪里？

袁炳玉：PPP项目咨询属于综合性的全过程咨询，业务链非常长。单拿PPP项目采购环节与传统采购相比，最大的不同是对人员的要求非常高。首先是体现在专业能力上，PPP项目涉及法律、财务、金融、税务等业务，要求咨询机构的人员专业能力要强，团队构成要科学合理。二是综合素质方面，PPP项目参与方众多，关系复杂，对于政府部门这一方，包括发改、财政、国土、环保等多个部门，要分门别类去沟通，了解项目批准流程，清楚法规政策；对于承办人这一方，可能包括社会投资人、工程总承包单位、金融机构、专业运营机构或者是多个企业组成的联合体，比一般项目的招标采购复杂得多，需要充分了解承办人的需求；项目前期要进行沟通，后期要协助谈判；另外，还要与监管部门协调，这要求咨询人员的逻辑要清晰、办事效率要高、表达能力及沟通协调能力要强。三是要适应角色定位的要求，以前的招标代理业务更多的是站在招标人角度考虑问题，而PPP项目虽然也是为委托方服务，但要考虑的方面比较多，不仅要考虑委托方，同时要充分考虑另一方的利益诉求，把政府需求与市场需求调查了解清楚，并在法律允许的框架下学会平衡，起到润滑剂、调和剂的作用，这一点对人员的素质要求同样很高。我们希望能够与各位同行分享经验、交流心得，当然更愿意和各代理咨询机构通力合作，共同为政府的PPP项目提供优质服务。

本刊记者：国信在提供PPP业务咨询中，除专业化因素外，在业务规范、流程标准方面是否有所研究？

袁炳玉：我认为，标准是构建市场秩序的重要技术依据，也是行业和企业对市场的“硬承诺”。国信在借鉴以前招标代理和工程咨询业务流程的基础上，已经做到PPP项目流程管理、关键节点审查、对外服务的要求和内容等方面的规范化。同时，集团建立了内部的PPP项目范本库和案例库，在各业务单位之间分享经验和成果，提高工作效率，促进标准化服务体系的形成。当然，PPP的项目特点、地区差异使其服务标准不可能像《招标采购代理规范》那么全面和细致，但在方案设计等方面可以有一些探索，包括方案的要点、要素、组成部分等。目前，国家发展改革委、财政部出台了很多标准文件和实施细则，给我们提供了依据和方向。下一步，集团将继续就PPP项目咨询的服务内容、业务流程、成果文件质量、法律文本、外部专业支持机构选用等方面加强研究和总结，早日形成企业内部PPP咨询业务标准化的质量控制体系。

标题:在PPP大潮中转型升级 ——访中国招标投标协会副会长、国信招标集团总裁袁炳玉。内容:编者按：随着PPP模式的大力推广，专业咨询机构作用越来越明显，为项目的运作提供了不可或缺的专业服务。那么，招标代理机构能否胜任这份工作？未来道路越走越明还是越走越窄？要做哪些准备和跟进，带着问题，本刊专访了中国招标投标协会副会长、国信招标集团总裁袁炳玉，请他谈谈新形势下，PPP业务的发展前景、做好PPP项目的关键环节，以及国信集团在PPP大潮流中是如何跟进和应对的，希望能为广大代理机构带来启迪和收获。 本刊记者：请您谈一下对PPP模式的认识，以及对招标代理机构的影响？袁炳玉：从国家经济发展来讲，PPP模式可以有效解决地方债务问题，缓解财政压力，拓宽融资渠道，提高公共服务效率；从行业整体发展来说，PPP业务使招标代理行业迎来了转型升级的机遇，带来了新的业务增长点，同时也给代理机构提出了新的要求和外部驱动力。现在市场上有些声音认为招标代理机构不具备承接PPP业务的能力，但实际上，招标代理机构在为PPP项目提供咨询服务过程中具有一定的先天优势。PPP项目涉及的能源、交通、水利、环保、市政基础设施等行业以及政府购买服务等领域，都是招标代理企业熟悉和十分了解的；目前被广泛采用的BOT、BOOT、TOT等模式，很早就是以国内或国际招标的方式选定投资人的，许多代理机构对这一类项目的特点、规则、交易结构和程序都有比较深刻的认识和理解。所以说招标代理机构只要在相关的专业化服务上多下功夫，往前迈出一步，未来的发展前景非常好。国信对PPP业务非常看好并高度重视，从2014年开始就将其列入了集团的重点工作，并对如何建立PPP业务的支撑体系也进行了系统研究。从目前来看，PPP咨询是最契合国信现在多元发展的一种业务类型，从上下游链条来说，由前期规划和立项咨询、PPP整体方案设计、投融资咨询、采购咨询，到造价监理等建设过程服务，再到项目绩效评价、后评价，甚至资产证券化，跟我们的战略规划、业务发展方向高度契合；从业务领域来说，包括交通、医疗、环保、能源、旅游、城镇化开发等方面，我们以前的业务中也都有涉及，有非常好的基础和资源去继续做好做强。我们也希望市场给代理机构更多的理解和支持，代理机构也要为承接PPP业务做好专业准备，在新一轮改革浪潮中转型升级、创新发展。 本刊记者：在大力推广PPP的新形势下，国信做了哪些准备和跟进？袁炳玉：国信属于国内PPP理念最早传播者和咨询业务最先开拓者之一，早在2003年就主导完成了“北京2008年奥运会主体育场项目法人招标项目”，树立了超大型公用文化体育设施项目PPP操作的经典标杆。截至目前，集团已完成了近500个PPP咨询项目。仅2015年，就有150个项目立项，合同金额将近一亿元。从项目分类上看，有环保领域的污水处理、垃圾处理，新能源领域的垃圾焚烧发电、秸秆发电，园区项目中的产业园区、工业园区、旅游园区以及轨道交通、快速公交等精品项目。目前，集团23个分支结构及部门都在开展PPP业务，已经进入全国24个省份PPP咨询机构库。为了更好地承接PPP项目，国信从内、外部两方面进行资源整合和优化，双管齐下，不断提升服务水平。从外部资源来看，一是整合政府资源。国信与国家发展改革委、财政部等国家部委以及各省市发改、财政部门保持了良好的联络与服务关系，以求掌握、吃透政策信息，提早介入项目，做好前期准备；二是整合数据资源。多年来，国信在招标代理业务开展过程中，掌握了各行业大量的项目及供应商的数据信息，新形势下，很多承建商由投标人转变成投资人，我们将这些数据和信息加以利用，整合起来为项目服务；三是整合投融资业务资源。自2012年以来，国信积极尝试利用自身项目端优势积极与资本市场对接，先后开展了基础设施股权投资基金管理、融资租赁等投融资和投融资咨询业务，从中积累了许多投融资方面的资源和经验，能够为PPP项目提供全方位的金融支持服务；四是整合外部专业资源。我们成立了PPP专家委员会，并与多家律师事务所、会计师事务所建立了战略伙伴和长期合作关系，可视需要随时为项目组提供必要的专业支持。从内部资源来看，一是细化领导分工，集团在领导分工上做了调整，从质量、市场、协同服务等不同角度加强对PPP咨询业务的统一管控和领导；二是加强组织建设，成立了国信研究院PPP中心，提供理论和实践指导。同时，将成立PPP中心办公室，专职负责协调管理全集团的PPP业务；三是加强人才培养，采用“两条腿”走路，一方面发挥内部工程咨询人员业务优势，进行转型培养;另一方面通过丰厚待遇吸引专业人才，对集团内从事PPP咨询业务的专业人员实行差异化待遇。 本刊记者：目前各地都在大力推广PPP模式，但据了解，实际落地的项目并不是特别多，您认为主要有哪些原因？袁炳玉：据不完全统计，目前全国PPP项目签约率不到30%，导致PPP落地难，我个人认为有以下一些原因。第一，从理解认识方面，PPP被赋予的职能过多，希望通过PPP解决存量项目资金来源、缓解地方债务等问题，希望通过PPP达到政府公共服务职能转变、投资模式的转变等，在这一过程中，PPP模式出现了普遍适用的趋势，变得不堪重负。第二，从地方政府角度看，改革创新势头很强，但个别地方没有很好地解决政府短期政绩与长期社会问题的关系，对项目缺少足够的评估和调研，“大干快上”报项目是客观存在的情况。PPP模式要求遵循建立伙伴关系，收益共享，合理分担风险等原则，因此不仅是政府想做，而且要市场认可、市场回应才行。第三，缺乏专业咨询机构的支持，PPP项目涉及项目投融资分析、风险评估、合作模式研究、建设监督、运营监管、争端解决机制的建立等多个方面，负责项目的人员需要具备财务、技术、法律等专业能力和实际操作经验。在运作PPP项目过程中，专业的咨询机构将发挥非常重要的保障作用。第四，项目执行的配套制度不尽完善。PPP项目必须在一定的规则保障下才能得到更好地实施，才能不出问题或少出问题，相关的制度还需要进一步细化明确。 本刊记者：您认为招标咨询机构在承接PPP项目过程中与传统招标采购代理最主要区别在哪里？袁炳玉：PPP项目咨询属于综合性的全过程咨询，业务链非常长。单拿PPP项目采购环节与传统采购相比，最大的不同是对人员的要求非常高。首先是体现在专业能力上，PPP项目涉及法律、财务、金融、税务等业务，要求咨询机构的人员专业能力要强，团队构成要科学合理。二是综合素质方面，PPP项目参与方众多，关系复杂，对于政府部门这一方，包括发改、财政、国土、环保等多个部门，要分门别类去沟通，了解项目批准流程，清楚法规政策；对于承办人这一方，可能包括社会投资人、工程总承包单位、金融机构、专业运营机构或者是多个企业组成的联合体，比一般项目的招标采购复杂得多，需要充分了解承办人的需求；项目前期要进行沟通，后期要协助谈判；另外，还要与监管部门协调，这要求咨询人员的逻辑要清晰、办事效率要高、表达能力及沟通协调能力要强。三是要适应角色定位的要求，以前的招标代理业务更多的是站在招标人角度考虑问题，而PPP项目虽然也是为委托方服务，但要考虑的方面比较多，不仅要考虑委托方，同时要充分考虑另一方的利益诉求，把政府需求与市场需求调查了解清楚，并在法律允许的框架下学会平衡，起到润滑剂、调和剂的作用，这一点对人员的素质要求同样很高。我们希望能够与各位同行分享经验、交流心得，当然更愿意和各代理咨询机构通力合作，共同为政府的PPP项目提供优质服务。 本刊记者：国信在提供PPP业务咨询中，除专业化因素外，在业务规范、流程标准方面是否有所研究？袁炳玉：我认为，标准是构建市场秩序的重要技术依据，也是行业和企业对市场的“硬承诺”。国信在借鉴以前招标代理和工程咨询业务流程的基础上，已经做到PPP项目流程管理、关键节点审查、对外服务的要求和内容等方面的规范化。同时，集团建立了内部的PPP项目范本库和案例库，在各业务单位之间分享经验和成果，提高工作效率，促进标准化服务体系的形成。当然，PPP的项目特点、地区差异使其服务标准不可能像《招标采购代理规范》那么全面和细致，但在方案设计等方面可以有一些探索，包括方案的要点、要素、组成部分等。目前，国家发展改革委、财政部出台了很多标准文件和实施细则，给我们提供了依据和方向。下一步，集团将继续就PPP项目咨询的服务内容、业务流程、成果文件质量、法律文本、外部专业支持机构选用等方面加强研究和总结，早日形成企业内部PPP咨询业务标准化的质量控制体系。

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