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政府与社会资本合作
推动PPP规范发展 阳光运行——《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》解读
发布日期：2024-02-29 20:53:10 浏览次数：68528
作者：经建科

近日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（以下简称《指导意见》），对政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行提出了新要求。

　　《指导意见》的出台，对我国现阶段PPP的规范发展具有十分重要的现实意义，标志着我国PPP在机制设计、建设运营、管理监督、政策配套等方面迈入了新阶段。

　　《指导意见》的重要现实意义

　　《指导意见》肯定了近十年来PPP模式对提供公共服务、拉动社会有效投资的积极作用。为进一步规范PPP运行机制，更好地发挥PPP模式作用，《指导意见》提出了PPP新机制。新机制的新意主要体现在以下几方面：

　　首先，PPP全部采取特许经营模式。《指导意见》指出，政府和社会资本合作将全部采取特许经营模式，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）等方式。参考世界银行的分类，PPP模式大致可以分为外包类、特许经营权类和私有化类。特许经营类PPP模式需要社会资本参与全部或大部分投资，通过与公共部门合作实现收益共享、风险共担；外包类PPP模式一般由政府部门主要履行出资责任，承担大部分风险，难以激发社会资本投资动力；私有化类PPP模式则全部由社会资本出资，项目所有权永久归私人拥有，对具有公共属性的物品和服务提供的适应性差。因此，新机制规定，PPP全部采取特许经营模式，这有利于进一步调动社会资本积极性。同时，新机制将特许经营上限从30年提高到40年，并制定了弹性调整政策，这将为社会资本提供充足的时间收回成本并获得收益。此外，新机制还要求“公平选择特许经营者、严格审核特许经营方案”，打破了社会资本进入壁垒，保障特许经营者合法权益，也降低了PPP项目的投资风险。

　　其次，新机制聚焦使用者付费项目。新机制对PPP付费方式进行了明确，起到了防范化解地方政府债务风险的作用。《指导意见》指出，聚焦使用者付费项目，不应采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。自2014年以来，我国PPP项目的付费方式主要有三种，分别是政府付费、可行性缺口补助和使用者付费，其中，又以政府付费和可行性缺口补助两类为主。政府付费和可行性缺口补助付费方式虽在一定程度上保障了社会资本的收益，降低了社会资本的项目建设和运营风险，但不可避免地增加了地方财政支出压力。在多层委托代理关系下采用PPP模式，地方政府基于多种考量，反而对举债筹集财政资金有更大的需求，易造成地方政府债务扩张。而采取使用者付费方式，可以按照公共物品受益性原则确定项目成本负担对象，同时规定“不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”，这既可以缓解地方财政资金压力，又能防止PPP项目异化，降低地方政府债务风险。此外，《指导意见》强调，政府和社会资本合作应回归本源，鼓励以民营企业为主参与PPP项目。

　　最后，新机制明确了PPP项目的管理体制。新机制明确了PPP模式的管理责任分工，有利于提高公共服务质量和资金使用效率。《指导意见》指出，国家发展改革委要牵头推动新机制实施，做好政策指导工作；财政部门要严格执行预算管理制度，做好财会监督和债务管理工作；地方政府要切实负起主体责任；有关行业主管部门、事业单位密切配合，做好具体执行工作。新机制明确PPP由发改部门主管，财政部门履行资金支出和财会监督责任，有利于提升行政管理效率，更好地满足社会公众对于公共物品的需求。此举对于政府部门来说，既可以防止“政出多门”，降低政策上的重叠，又可以防止“多头管理”，减少管理上的交叉。对于社会资本方来说，可降低项目审批成本，将更多的资金和精力投入项目建设运营，有利于提高公共服务供给质量。

　　新机制硬化了地方政府和社会资本参与约束

　　改革开放后，我国就开始探索发展PPP模式，PPP模式在转变政府职能、带动社会资本投资、提高公共物品和服务供给质量等方面发挥了积极作用，但也存在一些亟待解决的问题。新机制的提出，从顶层设计上规范了PPP模式运行，硬化了地方政府和社会资本参与约束，有利于推动我国PPP模式规范发展、阳光运行。主要体现在以下几点：

　　——新机制有利于控制PPP项目合理增长，保障PPP模式安全推行。根据新机制明确的使用者付费的特许经营模式，财政部门只对部分项目运行进行适当补贴。同时，新机制对特许经营方案、特许经营协议、投资管理程序、项目实施建设、项目运营评价、项目变更及移交、常态化信息披露等方面进行了规范，明确项目准入门槛，控制项目建设运营风险，防止PPP模式异化为地方政府变相举债的工具。这意味着，未来PPP项目数量将得到有效控制。从国际经验来看，特许经营等PPP模式，只是改善公共服务的辅助形式，即使在公共工程建设运营方面，也仅占20%左右，如果出现使用泛化的现象，必然引发诸多矛盾。

　　——新机制调整了PPP模式的投资结构，有利于激发民营资本的投资动力。《指导意见》强调，PPP回归本源，充分发挥民营企业的作用，并通过项目清单的形式，规定了应由民营企业独资或控股的项目、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目，以及积极创造条件、支持民营企业参与的项目。此举有利于调动民营企业参与PPP项目建设运营的积极性，是PPP模式的应有之义。新机制提出“优先选择民营企业参与，并制定民营企业参与特许经营项目清单”，同时，依据项目市场化程度高低、公共属性强弱，以及是否涉及国家安全和自然垄断等标准，加大对民营企业的支持力度。这有利于优化PPP模式的投资结构，增加民营企业投资比重，为民营企业积极参与PPP项目提供了有力保障。

　　——新机制对PPP模式的管理体制进行了调整，为PPP项目建设运行创造良好的外部条件。近年来，在管理体制方面，我国PPP模式发展缺乏高层级法律法规，政策衔接不顺畅。预算法、政府采购法、招标投标法、政府投资条例等法律法规和相关条例，都有对PPP模式的有关要求，但仍缺乏专门的法律法规为PPP模式运行提供依据。同时，以往PPP项目从立项到落地涉及部门较多，各方权责不清，管理标准存在差异。新机制不仅明确了发改部门的牵头责任，财政部门的支出和监管责任、各级地方政府部门的执行责任，还对项目方案、合作伙伴、合同协议、投资程序、建设实施提出了具体要求，并且在绩效评价、惩戒机制、信息披露等方面也进行了细化。

　　进一步完善PPP新机制的思考

　　《指导意见》的发布实施，为我国PPP模式下一阶段的发展指明了方向，但要落实PPP新机制，还需要进一步深化改革。

　　首先，PPP新机制的落地实施和规范运行，还需要各方共同推动，形成合力。各部门需按照《指导意见》要求，严格履行职责。全国人大需要加快PPP立法进程；发改部门要尽快出台新机制具体实施细则；财政部门要严格制定预算、安排资金；各级地方政府要严格控制PPP项目入库数量、质量，扫清PPP项目落地障碍，积极制定相应配套政策；社会资本要积极参与，确保项目按时、保量、保质完成；监管部门应建立全过程动态监管机制，完善绩效评价，加强信息披露和社会监督力度。各方应加强协调配合，逐步推动我国政府和社会资本合作规范运行。

　　其次，进一步完善特许经营的各项配套制度，特别是价格管理制度，推动PPP新机制的落实。开展特许经营的PPP项目，都是有一定收益的公益性项目，主要采用使用者付费方式，政府基本不投资，仅给予少量运营补贴，其价格往往是政府定价或管制价格，如自来水供应、污水处理等。在价格制度不合理或价格调整滞后于市场供求关系变化的情况下，民营企业难以得到合理回报，导致特许经营项目建设运营易出现困难，民营企业对此类项目将失去兴趣，影响通过公私合作提供公共服务目标的实现。这就需要完善特许经营领域公共服务价格管理制度、成本监审制度、价格形成机制及调整制度等。

　　最后，防范地方政府隐性债务风险，实现公私合作共赢。PPP项目要聚焦使用者付费的特许经营模式，通过穿透方式确定项目付费人群，坚决禁止地方政府通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。同时，通过加强公私合作，进一步规范PPP管理，让PPP模式真正成为有效市场和有为政府的结合点，推动PPP模式高质量发展，为社会提供优质、高效的公共服务。


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