党的十八届三中全会强调要改革税制、稳定税负，完善税收制度，建立现代财政制度。其中，“稳定税负”是我国预算调控方式转变的内在要求。预算调控方式转变相应带来预算审核重点和财政管理观念的转变，加快推进中期财政规划管理适逢其时。

一、“稳定税负”与我国预算审核重点的转移

（一）“稳定税负”对预算审核的要求

我国预算审批通常包括收入、支出和收支平衡等三个方面，但核心是收支平衡，而非支出规模和政策。如果预算审批以收支平衡为重点，那么就要求每年的财政收入必须完成预算安排，否则就会造成财政赤字扩大。这样一来，一方面会容易导致按照预算设定的任务课税，而非依法征税；另一方面，会导致宏观调控的“顺周期”问题，即当经济比较热的时候，完成收入的任务比较容易，财税部门会倾向于少收，藏富于民进一步导致经济过热；而当经济遇冷的时候，收入任务加大，财税部门又会加大征收力度，加速经济的下行，客观上未能发挥财税政策“内在稳定器”职责，熨平经济波动，反而加大了经济的波动。为此，十八届三中全会提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。也就是说，今后预算审核的重点应该是支出的弹性调节为主。决定税收的将不再单纯是预算确定的收入计划，而是要贯彻税收法定主义原则，实行依法征税。

税收法定主义决定了税法要具有稳定性和连续性，即税法一旦确定，在一定阶段内就要保持其稳定性，不能朝令夕改、变化不定。如果税法变动过于频繁，不仅会破坏税法的权威和严肃性，而且会给国民经济健康发展造成不利影响。当然，税法的稳定性也不是绝对的。随着社会经济的不断发展和变化，税法也要进行相应的调整，而这种调整应与原有税法保持承续关系、因势利导。因此可以说，税法内在的稳定性、连续性就决定了从法律上确定“稳定税负”的基本法理，从而使我国现代财政制度的“科学性”进一步得到强化。而“十二五”规划中明确提出“城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别年均增长7%以上”这一快于GDP增长的7%目标，也要求我国未来不断稳定税负，促进国民收入进一步合理分配。

（二）预算审核重点的转变与跨年度预算平衡机制的建立

当然，预算审核的重点转变之后，预算的收支平衡状态在执行中有可能会被打破。经济过热时期，税基扩大，依法征税税收收入会增加；经济低迷时期，税基缩小，依法征税税收收入会缩减，税收收入的周期性特征会更加明显。尽管这会增加税收收入自身的波动，但无疑有助于宏观经济的平稳运行，这是财政宏观调控的真谛所在。但为确保财政的可持续，就要建立跨年度预算平衡机制，即中期财政规划。一方面建立跨年度弥补赤字的机制；另一方面要建立中长期重大事项科学论证的机制。对一些重大项目不能政策一年一变，而要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。

二、预算审核重点的转移与我国的“财政管理观”

长期以来，我国财政学界曾经有着“以支定收”还是“以收定支”两种“财政管理观”的激烈争论, 一方学者认为市场经济要首先按照社会公共需要界定政府职能, 再界定财政支出规模, 以此为基础确定财政收入的规模, 因此应是“以支定收”；另一方学者认为“以支定收”是自由资本主义时期的产物, 不适合我国, 我国应实行“以收定支”。

（一）国外主流“以收定支”财政管理观的形成与发展

国外学者对财政收入与支出的关系大体形成三种观点, 即收入决定支出观、支出决定收入观、收入支出同步观。弗里德曼曾经说过，增税仅仅会导致更多的政府支出，因此，有人把第一种观点称之为“弗里德曼假说”。布坎南等人支持这种观点，认为赤字财政导致政府支出规模膨胀。巴罗则认为，政府的高支出导致税收的上升，因此，有人把第二种观点称之为“巴罗假说”。皮科克和怀斯曼支持这种观点, 认为西方政治体制决定了政府先决定开支再去寻找筹集收入的方式。

“以支定收”原则在西方是伴随着市场经济的确立而逐渐形成和发展起来的，它的出现有其历史背景和必然性。在自由资本主义时期，市场处于快速成长过程中。私人财产、私有财产神圣不可侵犯的观念深入人心。在这种思想的主导下，整个社会必然要求将政府活动限制在尽量小的范围之内，也就是公共产品的供应范围之内。可见，“以支定收”的原则依据至少可以归结为两方面：一是“公共需要——公共产品——公共支出——公共收入”的逻辑构架；二是西方私有产权不可侵犯、财税这种公权力具有对私人产权进行侵犯的内在属性和冲动。以上二者相较，后一点可能是更为根本性的。

20 世纪30 年代资本主义经济大危机成为人们对“以支定收”原则认识的分水岭。30 年代之前，“以支定收”的原则并没有和财政赤字联系在一起，该原则的运行还是较为顺畅的。但是，30年代大危机的爆发使得凯恩斯国家干预主义开始盛行，政府支出开始不断扩张。应当说，此时以支定收、收支差额由财政赤字弥补的政策是为西方走出经济大危机做出了卓越贡献的。但是，大危机之后，各国继续推行“以支定收”，财政赤字成为常态化，最终使得西方国家陷入了滞涨状态，可以看作是公共部门对作为经济基础的私人部门过度侵犯的结果。

（二）预算审核重点的转移体现的是财政管理对于法律和市场的主动尊重

长期以来，我国计划经济年代经历了长期的“短缺经济”。政府财政能够从国民经济中汲取的财政收入是受当时经济基础严格制约的，而财政支出的需要又是相对无限的，因此，“以收定支”成为主导，众多的财政支出只能有选择地进行满足。时过境迁，改革开放之后，我国财政收入总体上呈现长期健康稳定增长的良好局面。当然，这同样是以国民经济的蓬勃发展为基础的。当财政收入的扩张具有较为坚实的经济基础的时候，强调“以支定收”的理念来限制财政支出是有其现实意义的。我国当前强调将预算审核的重点转向支出和政策，是希望加强支出管理，做好不同支出项目之间的筛选、取舍和排序，通过将支出审核纳入中期财政管理规划，进一步提高财政支出的科学性和效率。在收入层面，“稳定税负”既是对近年来收入增长过快的社会指责的正面回应，更是发挥市场在资源配置中的决定性作用、实现财政经济可持续发展的内在需求。“以支定收”当前之所以不再受欢迎，是因为政府财政的建设目标将不是“福利国家”；否则，“福利支出”的胃口将是永远无法满足的，最终将会牺牲市场经济的增长效率并进而累及整个国民经济。“欧债危机”就反映了发达经济体经济步入平台徘徊期之后，人们在医疗、养老等福利问题上的“棘轮效应”、“只能上不能下”刚性所经历的痛苦煎熬。2010 年，我国经济总量和财政收入都跃居了世界第二位。乐观预期，到2020 年，我国经济总量有望超过美国，列全球第一位。然而，前进路上并非一片坦途，体量做大之后更需要“登高望远”，通过实施“中期财政规划管理”来推动我国经济发展的一路好风光。

这样，跳出财政视野的限制，政府财政收入的决定因素将不再单纯是财政支出，更重要的是税法和社会经济的综合发展状况。如果说改革开放之前，我国财政管理的“以收定支”是受制于财政经济状况捉襟见肘的被动选择的话，那么新时期我国摒弃按预算任务筹集收入的做法，则是出于对市场和法律尊重的主动调整；至于财政收支之间的周期性平衡，则需要通过跨年度的中期预算平衡机制来实现。

三、中期财政规则与我国建立中期规划的必要性

（一）中期财政规划管理的几种编制作法

中期预算，也称中期财政规划（themedium-term fiscal framework）、中期宏观经济框架和财政战略或多年度预算。中期预算的具体编制作法大体有以下几种：

第一，以报告年度为基年的滚动方式编制三到五年期的预算计划，将年度预算纳入其中。这种方法将经过议会批准并付诸实施的预算年度定为中期预算的第一年，预算提交议会审议的预算年度为第二年，后续的一个到三个预算年度为“纯计划年度”。对三到五年期间的每一年为执行政府职能安排了哪些支出、支出是如何筹措的，做详细、全面的安排和审查。这是典型的中期预算模式。第二，以报告年度为中心，将年度预算予以前后扩展，通常只是对原年度预算在编列形式上做某些改进。第三，在预算中增加了某些中期预算的因素，对某些重点项目做重点反映。某些国家虽未采用上述典型的中期预算模式，但在沿用年度预算的同时，也注意将中期预算的某些因素引入年度预算的编制当中，主要是在涉及某些需要多年投资才能完成的重大支出项目时，所编制的年度预算不是仅仅反映该项目一个年度所需的拨款，而是对多年投资做全面的反映。

不难看出，如果说第一种模式是中期预算的典型（成熟）模式的话，第二种、第三种都是年度预算在向中期预算演进过程中的一些过渡形式，而这种演进和过渡正是发生在弥补年度预算不足、发挥中期预算优势的过程中，正是体现了中期预算管理作为一种新生事物的旺盛生命力。

（二）中期财政规划与中期财政规则

一些国家的立法机关可能会通过法律制定量化的财政规则，以规定中期财政的发展方向。如果制定了这样一部法律，那么行政部门每年提交的预算都要与其保持一致。只有修改或废除了这一法律才能将行政部门从这种责任中解脱出来。如果这一法律只是关于预期赤字的，可能就需要另一部法律来保证立法机关也要分别控制收支总额。美国《1985年平衡预算法案》和后来的《1990年预算执行法案》就是这方面的例子。

美国国会还为联邦政府确定了“债务限额”，即国会授权美国政府，为了履行法定义务而能够举借的国债总额，这些法定义务包括支付社会保障、社会福利、军费、退税等“强制性开支”。确定法定国债的上限意欲限制联邦债务的扩大、控制联邦政府的支出。美国国会早在1917 年就设定了首个债务限额，当时正值美国进入第一次世界大战。鉴于为战争而需支付的费用飙升，国会意识到，每次政府需要借入更多资金时（当时主要是通过债务）它都必须表示认可的这种做法是不合理而且繁琐的，于是设定了一个政府开支上限，最初设定为115 亿美元。当时的想是对政府借款提供某些灵活的机制，而且也对不通过国会直接审批就能获得的债务金额加以控制。多年以来，美国债务的增速一直远超过美国经济的增速。美国国会每次都必须在债务将要触及上限的时候，进行上调以解除危机。尽管关于“债务限额”上调的争论最终似乎总是能够得到通过，但是这一过程却为美国联邦政府支出戴上了“紧箍咒”，具有一定中期财政规划管理的色彩。

在欧盟国家中，马约（Maastricht，马斯特里赫特条约）的赤字和债务标准以及《稳定和增长条约》（the Stabilityand Growth Pact）关于“预算至少应在一个经济周期保持平衡”的规定，为各国的赤字政策提供了很强的指导。欧盟成员国的财政政策纲领第一个就是著名的“马约标准”：原则上成员国要保证公共债务不超过其GDP 的60%，政府赤字不得超过其GDP 的3%。第二个是《稳定和增长条约》，要求欧盟成员国的财政余额在经济周期中不得为负值。这些量化的赤字和债务规则并没有很强的法律约束力，被违背了几次，也都是不了之了。但后来爆发的欧洲债务危机却清楚地表明，尽管各国短期之内可以违背财政纪律的“黄金法则”饮鸩止渴，但是长期来看，最终还是要为财政管理行为的“失范”而付出沉重代价，这从反面表明加强中期财政管理至关重要，否则可能“夜半临深渊”而不自知。

（三）我国实行中期财政规划的必要性

近年来，随着我国经济的发展及财政收入水平的显著提高，政府对于经济的宏观调控能力不断增强。与此同时，我国正处于社会经济关系发展变化的关键时期，物价水平的不断上涨和地区差距、贫富差距的持续扩大给民众的生活造成了一定困扰；另外，国际经济一体化发展趋势及近年来国际金融危机和主权债务危机的频发也为我国经济的平稳快速发展增添了不稳定因素。国家宏观经济的健康发展迫切需要政府充分发挥其作用，推进财税体制的全面改革，从而促进经济总量的可持续发展，实现人民生活水平的进一步提高。

这些财税体制运行中重大问题的改革不可能一步到位，需要在实践中逐步推行和实现，具有浓厚的“中期色彩”。同时还应明确，这些看似具体的改革措施实际都是“牵一发而动全身”的，需要现有财税制度做出全面调整和配合，以保证改革目标的实现。预算体制作为财税体制运行的框架，是关乎财政收支等基本问题的制度基础。随着中期预算改革步伐的推进，我国政府预算的编制和回旋余地将大大增加，其跨期平衡的思想对于实现我国财税体制的各项改革具有普遍的适用性，理应成为我国建设现代财政制度题中的应有之义。