加强债务管理  破解化债难题

----对化解地方性政府债务的分析研究

包头市投融资管理中心

进入新时期，各级地方政府为加快发展，满足人民群众日益增长的公共服务需求，大力加强基础设施建设，但由于地方财力难以满足需求，形成较大资金缺口。为积极应对国际金融危机冲击，近几年来国家出台了一揽子计划，在扩大政府公共投资和宽松货币信贷等条件下，地方政府纷纷采取举借债务方式筹集资金，满足发展建设需要。这种方式一定程度上弥补了地方财力不足，保障了地方经济社会发展的资金需求，加快了地方基础设施建设，在支持经济发展、加强改善民生、推进社会事业发展、保护生态环境等诸多方面发挥了巨大作用。但由于地方政府债务规模的大幅扩张，债务风险也随之快速累积。通过调研发现，目前我市系统内政府负有直接偿还责任的债务风险总体可控，但政府债务中隐性债务规模较大，隐性债务风险不容忽视。

一、政府债务及管理基本情况

（一）政府债务情况

近年来我市各级政府及财政部门，在强化政府债务管理、强化风险防控方面，采取了很多积极有效地措施，例如实施债务置换、限额管理等措施，建立地方政府债务风险调查统计机制、评估和预警机制、应急救助机制等，已初步形成覆盖地方政府债务管理各个环节的风险防控体系。这些机制和措施，有效地提升了我市债务管理能力，挤压了违规举债空间，规范了政府举债行为。

截止2019年末，我市政府债务余额2,050亿元。其中：市本级890亿元，占比43.4%；旗县区1,160亿元，占比56.6%。

从政府债务投向来看，我市政府债务80%以上投向城市基础设施、保障性住房、棚户区改造、生态环保等公益事业。具有“建设性”“生产性”特质，提高了人民生产生活水平，提高了城市竞争力，增强了未来经济发展潜力。有些债务资金在促进招商引资、大项目落地方面发挥了积极作用，有效地增强了税收潜力，提高了政府抵御风险能力。有些债务资金则形成了优良资产，具有较强变现能力。

从偿债资金来源看，按照国家现行政策，系统内一类债务本金可以通过借新还旧，利息列入年度预算解决，因此风险可控；而隐性债务不享受国家的置换政策，其本息只能靠自身财力偿还，我市各级财政实力较弱，防控隐性债务风险的压力较大。

（二）债务管理情况

1.政府债务管理制度逐步完善

为规范我市政府债务管理，全面贯彻落实党中央、国务院关于防范地方金融风险的要求，2017年我市先后印发了《包头市政府债务管理办法》、《包头市人民政府办公厅关于进一步加强全市政府性债务风险应急处置工作的通知》，从制度上规范了各级政府举债行为。同时进一步夯实政府债务化解责任，积极稳妥化解政府债务，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》、《内蒙古自治区人民政府关于进一步加强政府债务管理的实施意见》等精神，结合我市经济社会发展实际，制定了《包头市政府债务化解实施方案》。各旗县区也非常重视政府债务工作，成立了以旗县区长为组长的化解政府债务领导小组，不断强化对化解政府债务工作的领导，并根据各自的实际制定了化解政府债务的工作方案。

2.政府债务管理机制初步建立

按照全市政府机构改革设置，市财政局新设立了债务科，归口管理全市政府债务相关工作，各旗县区也相应在财政部门设立了专门的政府债务管理机构，为逐步规范政府债务管理提供了良好基础。

3.政府债务管理相关工作有序开展

按照自治区财政厅《关于通报2018年地方政府法定债务风险评估和预警结果的函》的意见，将我市本级、东河区、九原区列入风险预警地区，昆区、青山区、石拐区、固阳县列入风险提示地区，对上述预警及提示地区，严格按照已上报自治区党委、政府的《包头市政府隐性债务化解实施方案》，力争到2020年底前，采取预算安排、出让资产、整合专项资金等措施，逐步将政府债务率降到合理水平。选取土右旗列入财政部隐性债务风险化解试点旗县区，将获得财政部、财政厅化解债务方面的政策及资金支持。

为积极筹措化债资金，开展了市本级行政事业单位及国有企业资产清查重点资产摸底调查工作，对行政事业单位闲置的房屋、车辆、底店、车位、股权等以及国有企业通过举债形成的资产如土地、房屋、其他公益设施等进行全方位摸底，在摸清底数的基础上，分门别类提出资产处置、划转等方案，有效化解存量债务，降低风险预警水平。

4.制定“政府债务化解工作方案”

结合我市经济社会发展实际，制定了《包头市政府债务化解实施方案》，方案中结合我市财力增长确定未来10年年均130多亿元的相对均衡的化债目标；同时明确了主要通过预算安排、争取支持、合规转化、出让政府股权及经营性国有资产权益等方面的化债举措。

二、存在的问题

在调研中发现，我市政府债务风险总体可控，但债务管理中仍然存在以下几方面主要问题，应引起足够重视：

（一）隐性债务规模较大

我市的隐性债务规模已超过系统内一类政府债务规模。从成因来看，这些隐性债务的形成，主要源于以下三个方面原因：一是项目建设。2015年中华人民共和国预算法实施后，由于不允许各地政府以债券之外的形式举债，很多城市为了加快发展，纷纷以融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等各种形式举借债务，资金主要用于棚户区改造、城市地下管廊、供水等公益性基础设施建设，从而形成了大量的隐性债务。二是借新还旧。2014年国家清理甄别政府债务时，由于多种因素影响，我市很多旗县区政府的债务未能纳入一类政府债务管理，而是被认定为二类债务（政府负有担保责任的债务）和三类债务（政府可能负有一定救助责任的债务）。但很多二、三类债务实际上就是一类债务，2015年以来也一直由政府偿还，但由于这些债务无法按照国家政策置换为政府债券，只能通过借新还旧方式还本付息，从而形成了新的隐性债务。三是在建工程。2014年国家清理甄别政府债务时，举借债务建设的项目未完工的不得纳入政府债务管理，因此只能作为隐性债务管理。

（二）债务化解途径少、手段单一

在我市各地区财力不足及相关平台公司资金紧张地情况下，为避免债务逾期，化债主要依靠处置资产及协调银行展期，而目前全市行政事业单位、平台公司很多闲置资产的原值、净值、不动产产权办理情况还不明晰，部分债务单位可供出让土地数据没有量化；平台公司之间提供互保手续协调不畅，部分金融机构在办理展期时不予配合或提出上浮利率要求，使得债务展期无法办理。按照我市制定的化解化债方案的举措来看，如不能按照计划办理展期，极易发生刚性兑付风险。

（三）现有财力远不能化解当前可能引发的风险

我市未来10年平均每年需化解政府隐性债务约130亿元（不包括利息），加上需化解的存量债务，每年化债将近200亿元。而我市目前的年综合财力仅250亿元左右，除去必保的刚性支出外，可偿债财力非常有限。而受国际、国内宏观经济形势及国家减税降费、支持中小微企业政策影响，我市后续财源增长乏力，财政收入增长趋缓，后续财源严重不足，收入增长乏力。收入的减少直接导致可用财力大幅度减少，而刚性支出不降反增，目前我市部分旗县区保工资、保运转、保基本民生特别是保工资都出现困难，收支矛盾异常突出。

（四）债务管理缺乏统一规范制度体系，化债主体责任不强

“谁举借、谁偿还”是落实化债主体责任的第一要求，但从近期调研情况看，我市部分平台公司向相关旗县区发放的“统贷分还”借款、各平台公司之间发生的借款都有逾期未还的现象，形成了“三角债”，只要一方逾期，就可能发生系统性违约风险。有的逾期未还确实是资金紧张，但个别逾期是借款方化债主体责任不强，有“各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜”的意识。

（五）政府资产负债报告制度滞后，资产状况特别是债务形成资产缺乏有效地管理

我市隐性债务中，有较大一部分用于购置或建设固定资产，但由于缺乏有效地监管，一方面超概算投资严重，另一方面项目建设完工后不及时办理竣工验收，导致项目无法纳入资产管理。从目前机关事务局提供的本级行政事业单位闲置资产情况看，部分资产原值、净值、不动产产权办理等情况还不明晰，部分资产是否存在法律纠纷也不明朗，基本的资产底数不清。特别是对部分债务单位可供出让土地多次核查过程中，细化、量化难度大，成效不明显。

（六）债务管理队伍不健全

我市虽然随着政府机构改革，在各级财政部门中设立了专门的债务管理机构，但人员少，任务重的矛盾还没有解决，部分旗县区财政部门受人员所限，通常一人承担多项工作，没有时间和精力思考政府债务管理相关问题，导致政府债务管理工作目前还仅停留在统计汇总等简单的工作上。各部门单位中也没有专职的债务管理工作人员，随着人员流动，很多政府债务的来龙去脉都说不清楚，增加了化债工作难度。

（七）新增债务需求仍然较大

目前我市正处于转方式调结构的关键时期，发展不平衡不充分问题突出，必须通过高质量发展予以解决。重点民生工程和基础设施建设，都是政府需要完成的重要任务。不论是大力发展经济，还是提高公共服务水平，都需要大量的财政资金。在地方政府财权与事权不匹配问题尚未得到真正解决的情况下，市政府只能通过举债解决资金需求。

三、解决的办法及建议

加强政府债务管理，是保持地方财政收支平衡的重要方面，关系政府信用、经济安全和社会稳定。为进一步做好政府债务管理工作，切实防范财政风险，提出以下几点建议： 

（一）统一思想认识，加强组织领导

各地区、有关部门及单位必须从事关全局和长远发展的高度，充分认识加强政府债务管理的重要性和紧迫性，进一步细化债务分类、完善债务信息、甄别债务类别，根据债务分类情况，逐项提出具体可行的化解措施，倒排时间，加快进度，确保工作措施及时落实到位，圆满完成化解任务。各地区、各债务单位要进一步充实债务管理人员，加强人员培训，逐步建立人员充足、制度完善、机制健全的管理队伍。

（二）健全管理制度，加强债务监管

一是加强政府债务归口管理。对政府及其部门、所属单位举债，在政府统筹安排下，由同级财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。二是建立健全各项债务管理制度。修订完善政府债务管理办法，研究或有债务管理办法，制定出台操作性、针对性强的债务统计、债务公开、考核问责等配套管理制度，形成规范完整的政府债务管理制度体系。三是把地方政府债务纳入全口径预算管理。根据国务院要求，要将一般债务收支、专项债务收支分别纳入一般公共预算管理、政府性基金预算管理，政府或有债务（二类、三类债务）纳入预算监管范围，确需政府依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。提高预算平衡能力，建立跨年度预算平衡机制，确保财政健康稳定运行。四是加强负债建设项目监管。强化政府性投融资机构财务监督，切实规范内部运作机制。财政部门要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，会同有关部门加强稽核检查，实行全过程监管，严防项目举债突破计划规模。对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。五是完善债务风险预警和应急处置机制。完善债务风险预警机制，根据各地一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警建立债务风险监测指标体系，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。制定应急处置预案，当出现偿债困难等债务风险时，通过控制项目规模、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务，确实难以自行偿还债务时，要及时启动债务风险应急处置预案，积极化解债务风险。

（三）化解存量债务，保障后续融资

一是落实偿债责任，明确偿债资金来源。按照“谁举债、谁偿还、谁承担责任”的原则，区别落实偿还责任，督促各地、各偿债主体制定债务化解计划和措施，努力化解存量债务。超收收入资金、清理整合的专项资金、能够统筹安排的结余结转、扣除按政策规定的各项计提后的土地出让收入等原则上要优先安排用于偿还到期政府债务。加强存量资金管理，细化沉淀资金量化考核指标，加大清理整合力度，多渠道筹集偿债资金。二是降低融资成本，减轻还债压力。根据国家部署，对甄别后纳入预算管理的政府存量债务，将通过发行地方政府置换债券置换。我市应针对地方抢险救灾、水利基本建设、公益性项目等实际资金需求，积极向上级争取更多的置换债券指标，以降低利息负担，拉长还债期限，从而降低融资成本，减轻还债压力。对全市大量统计为二、三类债务，而实际由政府承担直接偿还责任的一类债务问题，要引起高度重视，并作专题研究，提出切实可行的化解债务方案。三是探索新形势下投资主体多元化的投融资机制，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与公共服务、基础设施建设等投资和运营。四是认真落实2020年化债方案，各债务相关部门要严格按照方案重点解决处置资产、出让土地中存在的问题，通过资产出让、出租、抵顶等方式化解债务。各旗县区参照本级做法，细化全年化债任务，尤其是对“十个全覆盖”相关工程拖欠工程款，优先解决。五是加快推进市属平台公司实体化转型和整合，合规划转资产和债务。

（四）借鉴其他地区，创新化债方式

 从目前了解的一些情况看，部分省市创新化债模式，将棚户区改造、土地储备项目及收费公路等有稳定现金流收益的项目资产整合，成立新的集团公司，并按照 “资产与债务相对应”的原则，将原债务主体变更至新的集团公司，完成政府性债务向新集团公司的平移，通过向政策性银行申请贷款，将一部分非标债务转化成低利率、长期贷款，实现理性贷款回归与经营收益相匹配，从而实现根本上化解政府债务。我市应借鉴这一创新性模式，坚持“两条腿”走路，尽快整合组建新的集团公司，将符合申请贷款的资产和债务进行重组，通过资产重组和增加收益，提高我市重组企业市场融资水平和自身“造血”功能，化解我市政府性债务。