包头市预算绩效管理实施中存在的问题与建议

课题组

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算管理是夯实国家治理基础的重要抓手。我国正处于供给侧结构性改革发展的关键时期，在财政层面体现在财政收入增速放缓、财政支出刚性增长、地方债务规模持续扩张、隐性债务风险防控难度加剧、财政可持续发展遭受挑战，使得预算绩效管理已经不再仅仅是一种对支出效率进行评估的工具，而是成为了实现国家治理现代化的催化剂。包头市积极落实党中央、国务院重大决策部署，高度重视预算绩效管理工作，绩效管理水平在自治区名列前茅，在2018年、2019年自治区财政厅财政部门预算绩效管理工作考核中连续2年获得优秀。绩效管理工作取得的成绩主要得益于领导重视，起步早。但是，包头市全方位、全过程、全覆盖的绩效管理体系尚未建立完善，通过本课题的研究，分析预算绩效管理实施中存在的问题与不足，进而提出包头市构建全面预算绩效管理体系地对策建议，促进包头地区早日实现预算和绩效管理一体化，从而提高财政资源配置效率和使用效益，提高预算管理水平和政策实施效果。

一、包头市预算绩效管理实施中的问题

对标国内先进城市、同类型城市预算绩效管理体系建设情况，分析包头市预算绩效管理实施中的不足之处，为包头市全面预算绩效管理体系构建铸造提升空间。

（一）预算绩效管理制度体系不够完善

推进预算绩效管理体系建设必须制度先行。完善的政策制度支持有助于理顺体制机制层面的问题，减少全面实施阻力，节约各类成本。包头市的预算绩效管理政策文件集中于预算绩效管理、绩效目标管理、绩效评价管理等方面，在全过程预算绩效管理的政策方面还需继续完善。

（二）绩效目标编制中存在的主要问题

1. 项目基本信息不准确

项目基本信息包括项目分类、资金用途、项目概括、立项依据、立项必要性、项目实施的制度及措施、项目实施计划等。这类问题主要表现为：一是绩效目标编制人员对项目分类及资金用途不清楚，填报不准确。二是项目概括不完整，内容不明确。三是项目立项依据不足，立项必要性不充分或概念不清。四是项目实施计划不具体、实施制度及措施不完善。

2. 项目绩效目标不具体

项目总绩效目标是通过项目实施所达到的最终目标，是偏战略的、宏观的。项目年度绩效目标则是为实现项目总目标需要达成的年度目标，是具体的、微观的、执行层面的。在实际编制中，将总绩效目标和年度绩效目标混淆，不理解什么是总绩效目标什么是年度绩效目标。常出现的问题主要包括总绩效目标与年度绩效目标界定不清、年度绩效目标不够细化和具体化、绩效目标设置不够科学合理等。

3. 项目预算依据不充分

有些预算部门（单位）在编制绩效目标时，出现缺失预算资金测算依据或预算资金测算过程粗略不详细的现象，这既不利于有效进行项目成本控制也给项目审核人员带来不便，无法清晰衡量项目内容与预算金额之间是否匹配，所列预算额是否合理科学。而且，很多预算部门（单位）都抱有“宁多勿少，宁高勿低”的申报原则，致使申请的资金额经常高于实际需要的资金额，造成财政资金浪费、使用效率低下等现象。

4. 指标体系设计不规范

主要存在项目绩效指标体系设置不完整，指标名称和目标不明确或不对应，指标与项目相关性不大以及指标体系之间逻辑性不强，指标体系量化程度不够，能定量化的绩效指标未定量化，产出指标与效果指标关联性不强，相互脱节等问题。

（三）绩效目标审核中存在的主要问题

1. 审核过程重形式

财政部门对绩效目标编制符合要求的项目，一般允许进入下一步预算编审流程。对不符合编制要求的项目可由预算单位进行修改调整后重新审核。对编制过差的项目，则不得进入下一步预算编审流程。由此凸显出绩效目标编制在审核中的重要作用，在一定程度上直接决定一个项目是否可以进入下一步预算编审流程。而在审核的过程中,重点审核绩效目标报表形式上是否规范,对其信息是否准确、目标是否符合实际、指标是否合理等实质内容没有深入推敲。

2. 审核结果偏主观

当前的绩效目标审核缺乏一套科学、规范且统一的标准和可借鉴的成功案例。并且绩效目标审核人员普遍存在缺乏主动学习和开拓创新的意识，从而导致大部分绩效目标审核人员对绩效理解不到位、不深刻。这不仅在一定程度上阻碍了绩效目标审核工作的顺利开展，而且还不利于提高绩效审核结果的公正性、客观性。

（四）政策实施过程中存在的主要问题

1. 预算绩效管理制度与流程设计滞后

规范预算绩效管理程序与方法的制度与流程，不仅是绩效管理考核、检查时应当提交的文档，更是单位实施预算绩效管理的标准和规范。制度不存在，则规范化的绩效管理必然不存在。从接触到的资料和实操案例看，80%左右的单位没有结合具体情况建立预算绩效管理制度，其所做的工作仅限于——编制预算、提交自评报告。而且，自评工作主要在单位的财务部门完成，其他部门参与度有限。

2. 预算编制环节控制不足

在预算编制环节，财政部门对基本支出预算的控制较好，编制依据基本清晰。但对项目支出的控制状况并不理想，存在的主要问题是立项审核缺乏判断标准及预算资金确定的量化标准不完整等问题。

3. 单位的绩效指标设定未建立规范的程序

目前，绩效指标的设定程序是单位申报，财政部门审核、批复。从对所选择样本（单位的预算项目申报表）的统计分析看，绩效指标不需要调整或只需要个别调整的项目占比不足10%。较多项目的绩效指标设定无体系性可言，最典型的例子是某单位的一个项目申报资料上竟然只设定了2个指标，且都是定性指标（一个与产出相关、一个与效益相关）。从绩效指标的实际编制程序看，单位对绩效指标编制重视程度不够——项目实施部门在项目申报前未对项目绩效指标的设计进行研究分析、单位内部的财务部门缺乏指标设计和指标审核的基础能力、单位的管理层也未将绩效管理列入工作程序。这种情形不是偶发或个别现象，说明预算管理与绩效管理的一体化构想在一些单位仍然不被理解和接受。

4. 制度设计忽视了成本控制需求

绩效管理涉及的效率和效益问题，都与成本控制密切相关，但在制度设计上对成本控制的思路与对预算执行的要求相互抵触。财政部门一方面通过完善政府采购程序降低单位的投资或运行成本，另一方面又特别强调对预算执行率指标的控制。有的地方财政部门要求的预算执行率指标是95%-100%之间（有的直接就是100%）。在这种情况下，如果有效降低了成本（比如，5%以上），就意味着预算执行率不达标。普遍存在的情形是，预算单位不倾向于节约预算资金，而是尽可能把预算用尽，导致财政资金的不合理运用（预算资金高估的情形较普遍），而整个预算绩效管理的制度体系和评价框架，对成本管理的要求或不存在或严重忽视。对成本节约没有鼓励，对无效支出没有处罚是普遍存在的问题。

5. 预算执行控制过于粗放

预算执行控制的核心指标是预算执行率，从预算执行率指标值设置可以看出财政部门对预算执行控制的重视程度。从自身利益的角度分析，较好的预算执行指标，既是财政部门的诉求，也是预算单位的诉求。但通过对各类样本的评估，发现预算执行控制的情况并未达到理想的状态。预算执行控制的3个核心要素是资金使用、项目内容符合性和项目进度。资金使用控制一直都是各类检查、审计和评价的重点，项目进度滞后也会被考核（如：评价框架中的“计划完成率”）或问责，但有的项目（主要是费用类项目）对实施内容与预算内容的符合性差异基本不予追究。于是，在这些领域预算执行控制的现状就成了“问题在于花了多少钱（是否超预算），而不在于他是否随意花钱（对钱的用途约束薄弱）”。控制资金使用和项目进度、不控制项目内容的情形在工程类项目中较少发现，而在费用类中则比较常见。这也反映了部分单位预算编制的随意性和对预算执行控制的理解偏差。

6. 对采购业务的监督管理还需加强

采购业务（政府采购和非政府采购）发生的费用在预算支出中的占比很大，在项目支出中更是如此。问题包括：刻意回避制度规定的招标采购方式；在招标采购中操控招标结果；机关食堂采购的内部控制薄弱；对零星采购的控制重视不够等。

7. 预算绩效评价结果公开未现预期效果

绩效评价结果公开曾经被认为是一种“杀手锏”武器，能够对财政部门、预算单位和绩效评价机构的履职心态产生较大影响。三方机构（财政部门、预算单位和绩效评价机构）共同担心的问题集中在履职能力与结果、工作质量是否被社会所认可。有部分地区、部分项目已经通过机构的官网等方式公开了绩效评价报告，但其产生的效果不如预期。主要由以下原因导致：

（1）政府机构的官网不是“流量明星”，社会知晓度比较低，关注度自然不会高。

（2）即使有人关注，能够方便发表正式意见的渠道也不被大众所知。

（3）绩效评价报告在披露前，经过多方沟通协调，基本不会披露敏感信息。绩效评价报告所提供的信息基本不具备“可读性”。

8. 预算单位对绩效评价结果运用不足

绩效评价结果一般包括：评价结论性意见、评价过程中发现的内部控制问题和改善建议3个方面的内容。绩效评价结果运用包括2个方向：一是财政部门的运用，这会涉及到预算评审和预算调整；二是预算单位的运用，主要涉及对内部管理缺陷（包括但不限于绩效管理）的整改。现在财政部门比较强调评价结果在预算调整方面的运用，但操作空间有限。因为大部分项目都是由政府的某个管理部门主导的，项目的立项依据和资金需求得到高层认可。

绩效评价结果在预算单位的运用也存在不小的障碍。首先，绩效评价结果描述的“存在问题”一般可概况为两类：一类是“财务问题”（责任主体是财务部门），一类是“管理问题”（责任主体是项目实施部门）。对财务问题财务部门比较容易解决，而对管理问题财务部门能够做的就是问题反馈和情况汇报。至于项目实施部门是否有整改意愿及如何整改，财务部门的干预能力均较弱。其次，预算单位的整改意愿及单位内部项目实施部门的整改意愿均与政府机构整体的绩效管理方式相关，在绩效管理制度普遍不完善的情况下，绩效评价结果的运用主要依赖于当事人（单位或部门）的个体觉悟和素质。

二、包头市构建全面预算绩效管理体系地对策建议

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确，“力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”。《内蒙古自治区关于全面实施预算绩效管理的实施意见》明确提出“力争到2022年底基本建成自治区全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。自治区层面和盟市、旗县（市、区）层面分别于2020年底、2021年底和2022年底基本实现以上总体目标。”包头市全面预算绩效管理体系的构建已经提上日程，在目前已取得的建设成就的基础上，提出如下对策建议，确保“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系的不断完善。

（一）铸牢制度基础，发挥制度驱动力

1. 重视预算绩效管理制度体系的构建

按照实施意见进一步完善相关管理制度，提高可操作性，不断推动全面实施预算绩效管理的落实。第一，制定综合性制度，针对预算绩效管理的基本原则、范围、方法、要素，以及工作目标、任务、路径和要求制定综合性文件；第二，制定全过程预算绩效管理办法，包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、支出绩效评价、评价结果应用等全过程预算绩效管理的每一个环节；第三，制定专项办法，针对具体预算支出类型，尤其是各类专项资金的不同特点和绩效管理要求制定专项办法，包括到期专项资金、一般性转移支付资金、民生实事等专项预算绩效文件；第四，完善业务操作规范，制定内部协调、工作流程、操作规程、评价范本等程序性文件和具体办法，包括自评管理、第三方管理、绩效指标库管理和绩效报告质量控制的操作规程和具体指引等。注重建章立制，形成一套比较完整的预算绩效管理制度，最终形成层级配套、功能协调、体系完备的制度体系。

2. 重视部门（单位）预算绩效管理制度的建立

提升部门（单位）对预算绩效管理的重视程度，在部门（单位）内部建立相应的预算绩效管理制度，明晰事前绩效评估、预算绩效目标管理、预算绩效运行监控、支出绩效评价等环节的内部责任主体、管理目标、管理流程的内容，逐步提升操作规范性和科学性。

（二）做细全过程管理，发挥过程扩张力

1. 完善事前绩效评估机制

积极研究制定重大政策和项目事前绩效评估办法，为新出台重大政策、项目实施事前绩效评估工作做好准备。建立“先评审后入库、先入库后安排预算”的预算管理机制，围绕“该不该、行不行、花多少”的原则，由财政部门委托第三方机构或组织专家对入库项目进行审核，并将审核结果作为进入项目和编制预算的硬性条件。

2. 强化绩效目标管理

各部门要强化绩效意识，明确主体责任，加强绩效目标设定的规范性、完整性，主管部门和财政部门要加大对绩效目标的审核，将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，不符合相关要求的，不得进入下一步预算编审流程。同时，各部门要提高重视程度，根据项目实际情况进行评价分析，确保资金使用效益，提高自评质量。

3. 逐步探索双监控模式

一是部门建立预算执行承诺机制，对预算执行进度和绩效目标完成程度实行双监控；开展绩效目标动态监控，跟踪绩效目标完成情况。二是拓展绩效目标监控工作覆盖面，将绩效目标监控实施范围覆盖到全部单位，并建立根据绩效目标进行项目实施阶段性反馈的工作方法;三是按照建立健全预算绩效管理体系要求，完善绩效监控工作流程，简化填报流程，精简填报内容;四是根据各单位反馈的绩效目标运行监控材料，分析项目实施情况，对实施过程中偏离绩效目标的项目及时督促整改。

4. 推动绩效评价全覆盖

在包头市本级和所有旗县区开展预算绩效评价，并逐年扩大评价范围。第一，逐步将部门整体支出自评范围扩大到全部预算单位；第二，继续组织开展重点绩效评价；第三，除一般公共预算支出项目外，逐步将其他三本预算中的部分项目列入评价范围。

5. 做好绩效结果反馈

一是将绩效评价结果以文件形式反馈部门，督促部门在规定时间内落实整改措施，提高管理水平。二是及时将绩效评价情况向市政府、市人大等报送，为政府决策和人大监督提供参考。三是深入推进预算绩效信息公开，逐步公开部门预算绩效目标和绩效评价结果，使预算绩效管理信息和成果成为政府效能建设和绩效问责的重要依据。四是加快完善绩效评价结果与预算安排挂钩机制，使之成为完善预算编制、强化项目管理的依据，根据评价结果，对评价等级较差的项目，原则上予以压减预算或调整投入方式和具体项目。

（三）加快标准建设，提升标准执行力

健全预算绩效标准体系是全过程预算绩效管理的重要基础，也是提高预算绩效管理质量的有效措施。要加快建立符合包头市实际的指标体系，构建具有通用性的绩效目标和绩效指标，加强核心指标的构建，使核心指标统一反映被评价对象的产出和效果。一方面，指标体系可以将标准值、历史值与填报值进行比对，加强绩效目标审核的科学性；另一方面，各单位也在填报绩效目标过程中，可以将“填空题”变为“选择题”。

1. 指标框架全面反映政府绩效结构

在兼顾政府收支分类、各部门职能和资金使用方向的基础上，建立预算绩效指标和标准体系。指标和标准体系按照行业大类划分，包括通用类和行业类指标，总体架构分为三个层级，一、二级指标使用财政部通用指标分类，三级指标为个性化指标，通过资金用途、指标名称、所属的一二级指标分类、指标解释、指标出处(依据)、评分标准、指标标准值、指标历史值、指标取值来源、其他地区参考值、指标适用层级、指标适用的评价类型、关键字等方面细化反映部门和行业绩效指标。

2. 指标动态管理提高绩效质量和效能

对预算绩效指标进行多维衡量和系统、动态管理，提高绩效质量和效能。一是从定性信息向定量数据转变。除指标名称、指标解释等基本信息外，注重指标数据信息的收集，增加指标出处(依据)、指标标准值、历史指标值、数据来源等信息项。二是从财政部门自建自用向各级各部门共建共享转变。由财政部门搭建起基本框架和基础数据后，赋予各级各有关部门管理维护本部门指标的权限，充分调动各方积极性。三是从静态编制向动态管理转变。打破按年度固化绩效指标编制的限制，指标入库、调整、退库均有明确的规范。四是从单向使用向综合应用转变。遵循财政部将三级绩效指标的通行做法，在一级指标、二级指标按共性分类的基础上，主要对三级指标进行细化。在做个性化创新探索的同时，也能够满足财政部预算绩效管理的各项工作需要。五是从绩效依靠“人为判断”向“数字应用”转变。依托绩效管理系统对绩效指标信息进行自动收集、识别和比对，通过信息化手段提高绩效管理质量和效率。

3. 指标体系贯穿预算绩效管理全过程

将预算绩效指标和标准体系定位于服务预算和绩效管理，作为推动预算与绩效管理相融合的重要纽带，贯穿于预算编制阶段、预算执行和监督全过程。在预算编制阶段，预算单位依托指标和标准体系填报绩效目标，财政部门通过调取标准值、历史值与填报值比对等方式加强绩效目标审核，有效解决绩效目标设置和审核依据不足等问题。在预算执行和监督阶段，财政部门开展绩效监控和评价时将绩效指标值与实际完成情况进行综合比对，科学判断财政资金项目的绩效情况，并将指标实际值收录到指标库中，为后续预算绩效管理工作提供参考。

（四）扩大参与范围，提升第三方参与力

1. 引入第三方申报辅导机制

很多部门在填报的初期，对于如何填报绩效目标，如何填好绩效目标以及绩效目标的具体要求，在概念上都比较模糊，在操作上也不太清晰。因此，可以借助第三方力量对部门进行一对一辅导。每年预算编制时，组织第三方机构对口服务部门，不断提高绩效目标的填报质量。

2. 建立绩效目标联审机制

实行“部门初审+第三方机构审核+财政部门重点审核”的绩效目标联审机制，加强绩效目标审核。

3. 建立第三方机构全过程跟踪监督机制

从指标体系、评价方案、书面评审、现场评价到报告完成，实行“财政部门+业务部门+第三方”多家共同参与负责的全过程管理机制，确保专业性和客观性结合，评价质量进一步提高。

4. 建立报告点评机制

在评价报告撰写、修改、形成初稿的基础上，召集第三方机构、主管部门、行业专家、财政部门对绩效报告进行分析、平衡，组织对重点评价报告特别是等级评为中以下的评价报告进行重点点评。通过第三方点评形式，能够较好地按照相对统一的尺度，对评价报告的赋分标准、原则、方式等方面基本上达到“一碗水端平”。

5. 建立第三方评价的监督和考核机制

建立财政支出绩效评价报告质量控制和考核指标体系，对第三方机构出具的评价报告进行打分考核。考核评估结果与委托服务费用支付以及以后年度选取第三方承担预算绩效管理工作资格相挂钩，进一步增强第三方机构工作责任感和自我约束能力。

（五）加强管理培训，发挥知识引领力

通过举办培训班，充分提高各地区各部门对绩效管理的认识，推动预算绩效管理工作向纵深发展，邀请专家对预算绩效政策解读、绩效目标填报审核、绩效自评、绩效监控、绩效评价等预算绩效管理的全部流程进行重点讲解。进一步强化预算部门绩效主体责任意识，明确预算绩效管理的方法、程序步骤和注意事项。

（六）强化信息手段，发挥信息管理力

不断加大绩效目标的实现程度和预算执行进度的跟踪监控，以信息化手段及时采集绩效运行信息并进行统计分析，对项目实施、资金使用等情况进行跟踪管理和检查，逐步实现与预算执行系统和预算执行动态监控系统的有机融合。及时掌握绩效目标的分阶段实现情况，防止预算执行偏离既定绩效目标，确保绩效目标的实现。通过信息化系统，及时发现资金使用管理中存在的问题，并跟踪问题整改落实情况。通过规范项目库管理，构建全流程、全方位、全覆盖项目绩效评价体系，全面推进项目绩效信息化管理，充分调动和发挥了预算部门绩效管理积极性，导向作用显现。

（课题组成员：郭建光、时更生、王嘉嘉、赵丽君、康彩霞等 ）