以预算管理制度现代化助推国家治理现代化——党的十八大以来预算管理制度改革回眸

党的十八大以来，预算管理制度改革取得重要进展。作为现代财税体制的重要组成部分，预算管理制度的现代化，推动了财税体制的现代化，促进了国家治理体系和治理能力现代化。从党的十八大至十九大召开的五年，是深化预算管理制度改革的五年，明确了改革方向，对改革作出了统一部署，并完成了预算法的修订；党的十九大以来的五年，是进一步深化预算管理制度改革的五年，进一步明确了改革目标，完成了预算法实施条例的修订，让预算管理制度改革在法治化的轨道上运行。

预算管理制度改革进入新阶段

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。新时代承前启后、继往开来，预算管理制度改革也进入新阶段。

预算管理制度改革是财税体制改革三大任务之一。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确财政是国家治理的基础和重要支柱，并要求深化财税体制改革，将建立现代财政制度作为改革目标，并对预算管理制度改革的主要内容作了全面概述。预算管理制度改革的目标是实施全面规范、公开透明的预算制度，改革的主要内容包括审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制等。

2014年6月，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》），对预算管理制度改革作了更为细致的安排。《方案》要求，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度，以及从建立透明预算制度、完善政府预算体系、建立跨年度预算平衡机制、完善转移支付制度、加强预算执行管理、全面规范税收优惠政策等方面改进预算管理制度。

预算管理制度改革在法治化的轨道上运行，这是财政法治化的要求，也是建设社会主义法治国家的要求。结合预算管理制度改革，我国对预算法进行了修订，这是党的十八大以来预算管理制度改革的一件大事。中华人民共和国预算法自2015年1月1日起施行，融入了预算管理制度改革的精神和要求。将党的主张转化为国家意志，是预算管理制度改革法治化的重要标志。

为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，按照中华人民共和国预算法要求，2014年10月，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》（以下简称《决定》），强调深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性，要求准确把握深化预算管理制度改革的总体方向，并对改革的各项工作作出具体部署。主要内容包括：完善政府预算体系，积极推进预算公开；改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；优化财政支出结构，加强结转结余资金管理；加强预算执行管理，提高财政支出绩效；规范地方政府债务管理，防范化解财政风险；规范理财行为，严肃财经纪律。在预算法实施条例修订完成之前，《决定》为中华人民共和国预算法的实施提供了强有力的支持。

预算管理制度改革进一步深化

2017年10月，党的十九大胜利召开。十九大报告进一步将预算管理制度改革的目标明确为建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这一目标吸纳了之前“全面规范、公开透明”的内容，同时又提出了更高的要求。“标准科学、约束有力”不仅要求预算编制得准确科学，而且要求预算要有约束力，预算必须得到真正的执行；“全面实施绩效管理”则是进一步深化预算管理制度改革的重要内容，要求预算执行不仅要合规合法，而且更加注重绩效。

2018年9月，中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），同样具有标志性意义。《意见》的出台旨在解决预算绩效管理存在的突出问题，推动建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。《意见》对全面实施预算绩效管理作出部署，要求构建全方位预算绩效管理格局，建立全过程预算绩效管理链条，完善全覆盖预算绩效管理体系，健全预算绩效管理制度，硬化预算绩效管理约束。党的十九大以来，预算管理制度改革进一步深化。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步要求完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。预算管理制度改革是经济体制改革的重要组成部分。为贯彻落实党的十九大和十九届四中全会关于坚持和完善社会主义基本经济制度的战略部署，在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制，2020年5月，中共中央、国务院出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，对预算制度改革提出了“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效率”“依法推进财政预算等领域政府信息公开”等要求。在此期间，《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《实施条例》）完成了修订，并自2020年10月1日起施行。《实施条例》是根据党中央、国务院关于预算管理的重大决策部署和中华人民共和国预算法修订的，反映了预算改革实践的成果，让预算管理制度改革有了更加全面明确的法律依据。《实施条例》回应了一系列社会关注的预算制度改革难题，将相关问题的解决方案纳入法治化轨道。比如，在预算编制方面，明确预算草案编制时间，规范收入预算编制，明确预算收支编制内容；在部门预算管理方面，统一部门预算管理口径，明确部门预算收支范围，完善项目支出管理方式；在预算公开方面，细化转移支付公开内容，明确政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等需要按规定向社会公开，细化部门及所属单位预算、决算公开内容；在规范转移支付方面，明确一般性转移支付范围，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，规范转移支付预算下达；在政府债务管理方面，细化地方政府债务余额限额管理，明确转贷债务管理，完善地方政府债务风险评估和预警机制，合理安排发行政府债券；在预算绩效管理方面，完善预算绩效管理制度，强化绩效结果应用，进一步明确职责；在财政专户管理方面，明确财政专户的含义和使用范围，对财政专户的设立作出严格规定，规范财政专户资金管理。2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，旨在落实中华人民共和国预算法及《实施条例》有关规定，规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力。其主要内容包括：加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力；规范预算支出管理，推进财政支出标准化；强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力；严格预算编制管理，增强财政预算完整性；加强风险防控，增强财政可持续性；增强财政透明度，提高预算管理信息化水平等，为进一步深化预算改革提供了指导。

预算管理制度改革亮点纷呈

预算管理制度改革牵一发而动全身，涉及利益多、难度大，体现了自我革命的精神。预算管理制度改革一直注重全面部署与重点突出的有机协调，更好地发挥了财政作为国家治理的基础和重要支柱作用，并不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

一是预算管理制度改革不仅仅是建章立制，更重要的是在建章立制中直面现实问题，更好地发挥预算管理作用。预算管理制度改革在做好全面部署工作的同时，有针对性地解决现实问题，让预算改革提升积极财政政策效能的作用得到更好发挥。在财政紧平衡状况下，通过改善预算管理，向预算管理要财力，可以更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好地服务党和国家事业大局。

二是预算管理制度改革对前期具体改革成果进行系统化总结，并将其制度化，体现了系统集成的改革要求，为预算管理工作提供了更加明确的方向。预算管理各项制度的系统集成、协同高效，从根本上改变了改革措施“碎片化”的情况，更好地将制度优势转化为治理效能，逐步建立现代预算制度体系框架。

三是预算管理制度改革注重基础工程建设，着力提升信息化水平。预算管理信息化水平的不断提高，有助于提升预算管理现代化水平，促进预算管理的一体化。实现中央和地方财政系统信息贯通，有利于动态反映各级预算安排和执行情况；推进部门间预算信息互联共享，能进一步提高预算信息的利用水平，从而改进预算管理。同时，预算管理信息化能够有力促进转移支付资金监控机制的建立和完善，实现资金分配、拨付、使用全过程实时记录和动态反映。

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，对预算管理提出了更高的要求。随着改革进入深水区、攻坚期，牵一发动全身的问题日益突出，我们要扎实推进改革，加快全面完善建立现代预算管理制度，进一步深化财税体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，在下一个十年实现更高质量发展