一、年度预算的不足呼唤中期财政规划

中期财政规划是为弥补年度预算不足而编制的，是政府预算改革的重要内容之一。目前，我国政府预算是年度预算。年度预算提供了一年的政府收支计划，便于政府各部门各单位一年的工作安排，同时也利于社会各界了解政府收支活动的基本信息，监督政府活动。但是，年度预算的缺陷也是显著的。作为一年期预算，年度预算在编制与执行中，往往很难避免短期行为。年度预算只能将项目支出分年度列示。在农业社会中，“年”与社会生产周期容易对应。工业社会中，以“年”为时间段来制定政府预算，不太容易适应众多政府支出项目跨年度执行的实际情况。

影响政府项目支出进度并不仅仅来自于政府自身，市场因素和其他不确定性因素也可能导致项目支出进度的变化，年度项目支出无法完成的情况时有发生。而年度支出预算的编制往往基于过去年份的实际支出数，预算未完成可能影响用款部门和单位未来的可支配财政资源，因此，面对原先的支出水平被降低的可能，用款单位常常无奈在年末集中花钱，而不是根据项目支出需要用款，导致财政资金的低效率配置。实际上，资源配置的高效率在这里恰恰需要的是暂时不花钱，让财政资金沉淀，待项目进行到适当时候再支出。通俗地说，来年1 月份支出比当年12月份支出效率可能更高。但是，年度预算往往无法考虑到这种情形。如果预算编制能够突破年度的局限，综合考虑项目的跨年度因素，只要支出在项目执行期完成，就不影响未来预算安排，不影响用款单位的可支配财政资源，那么集中花钱的问题就可望在很大程度上缓解。

年度预算的另一不足是年度预算收支安排与国家政策的结合不够紧密，与财政在国家治理中的定位还有很大的差距。中期财政规划就是在这样的背景下进入人们视野的。简单地说，年度预算是只管一年的收支计划，中期财政规划则要管三到五年。我们所讨论的中期财政规划，就是国际货币基金组织所推荐的中期预算框架和世界银行所说的中期支出计划。世界上已有超过2/3 的国家实施了中期财政规划。

二、中期财政规划的主要内容

（一）国际货币基金组织的界定

国际货币基金组织的《财政透明度手册》（International Monetary Fund，2007）的定义是：“中期预算框架，如果能得到严格实施，不仅可以明确说明维持现行政府政策对收支的影响，而且还有助于对推出的新政策进行控制，并对一年以上的预算实施情况进行跟踪。它为行政部门责任的透明提供了依据，并为编制以结果为导向的更详细预算奠定了必要的基础。”

国际货币基金组织所界定的中期预算框架的主要内容包括：第一，一份有关财政政策目标的说明；第二，综合的中期宏观经济和财政预测；第三，对预算年度后2—4 年各部委和机构的收支估计；第四，对“远期”或“未来年度”正式进行的估计——对支出的第一个未来年份估计是下年预算谈判的基础；第五，以各部委和机构预算拨款为形式的硬预算约束。

由此可见，中期财政规划不是政府收支计划简单地从一个年度转向多个年度，而是要涵盖更多方面的内容，在预测的基础之上，结合政策目标，对年度预算作较多的补充。国际货币基金组织强调了中期财政规划的硬预算约束。

（二）世界银行的界定

关于中期财政规划，世界银行常用地对应概念是“中期支出框架”（MTEF）。从字面上说，这一概念只说“支出”。的确，中期支出框架的重点在“支出”，但这不妨碍适当时候涉及“收入”。这是因为，无论什么样的支出安排，都不可避免地要以有多少可支配资源，即可支配收入为前提。

关于中期财政规划，参照世界银行对中期支出框架的分类，也可以分为三个层次。第一层次是最低层次的中期财政框架；第二层次是中期预算框架；第三层次是最高层次的中期绩效框架。中期财政框架是指政府自上而下地制定宏观经济和财政中期目标，进行中期财政收入预测和支出预测。它通常包括财政政策目标说明、一系列综合的中期宏观经济和财政目标及预测。这一层次的中期财政规划重在预测，而不强调规划对政府收支的约束力。

中期预算框架是在中期财政框架的基础上，结合国家和部门中期发展战略制定中期财政规划，通过自上而下和自下而上的协商，设定中期总支出上限，尤其是要对中期内支出项目进行成本估计。中期预算框架的目标是按照国家的战略优先序配置资源，保证资源配置符合财政总目标的要求。对于支出部门来说，在保证整体的财政纪律的同时，预算有了一定程度的可预测性。这个层次的中期财政规划，通常对政府收支行为有约束力，而不是只停留在预测层面。

中期绩效框架作为最高层次的中期财政规划，不仅要实现政策与政府收支预测地对接，还要对政府支出绩效进行评价。涉及政府收支评价，决定了中期绩效框架必须有较为苛刻的实施条件。分层次的中期财政规划可以更好地切合各国实际，从而更好地满足政府预算改革的要求。我国中期财政规划也可更多借鉴这一分层次做法，稳步推进改革。

三、我国中期财政规划改革：基本方向与主要问题

（一）总体目标设定

考虑到多种约束因素，基于中期财政规划的可行性与必要性，我国的中期财政规划分步实施是毫无疑义的。但无论如何，中期财政规划都必须从第一层次做起。处理好国家政策目标、中期财政规划与年度预算之间的关系，是中期财政规划成功的基本要求。中期财政规划应充分体现国家政策导向，服务于国家政策目标。不论是哪个层次的中期财政规划，都对年度预算具有指导意义。第二层次和第三层次的中期财政规划还具有约束功能。最低限度的中期财政规划应能指导年度预算的编制与执行。随着中期财政规划和年度预算的逐步完善，中期财政规划应逐步成为具有约束性作用的中期预算框架。最终，中期财政规划应能为政府绩效评价提供必要的支持。

（二）做好中期财政规划工作必须解决的几个问题

第一，中期财政政策目标的确定。财政是国家治理的基础和重要支柱。中期财政政策目标的确定必须服务于国家治理体系和治理能力现代化。现行政府预算与国家财政政策目标有联系，但联系程度还不够紧密。过多的“法定支出”肢解了统一的政府预算，限制了预算在政策目标中作用的充分发挥。如再考虑到多种财政支出的刚性，那么所能用于灵活调节的财政资金就极为有限，预算服从政策目标的功能不容易得到充分地发挥。我国有国民经济和社会发展五年规划，也有财政的五年规划。显然，这些都是确定中期财政政策目标的基础。但是，中期财政政策目标的确定还是必须另辟蹊径。从时间上看，五年规划的“五年”是固定的五年，与中期财政规划的“中期”不一定能实现很好的衔接，更无法与“滚动”的中期财政规划对接。从内容上看，既有的规划多表现为粗线条的规划，与中期财政规划所需要的精细化要求差距较大。国家治理的目标还有进一步转化为可操作性强的独立的中期财政政策目标的必要。

第二，中期财政收入的预测。准确的预测是中期财政规划成功实施的重要一步。科学预测中期财政收入，才能确定可支配财政资源。中期财政收入预测不同于年度财政收入预测。影响年度收入的因素相对较为确定，而影响中期财政收入的不确定性因素较多。这会导致中期财政收入预测的困难。从既有的财政收入预测来看，国内生产总值（GDP）是最重要的指标之一。多快的经济增速、财政收入与经济增长之间的关系，都是需要明确的。从现实来看，经济增长速度正处于一个转换期。经济增长平台的转换也在一定程度上决定了经济增速的预测只会是一个区间。准确的财政收入预测，需要建立在准确的经济增速预测的基础之上，需要建立在经济结构调整对财政收入影响的科学判断上，需要有科学的模型预测财政收入与经济增长之间的关系。

第三，中期财政支出的预测。独立的中期财政政策目标还需要细化为具体的中期财政支出数量，这就需要预测中期财政政策目标实现所需的财政支出规模，最终确定的支出规划应该是可行的规划。我国正在全面深化改革，国家重大改革、重要政策和重大项目都是中期财政规划所必须优先考虑的。改革、政策、项目都要转换为财政支出需要。中期财政支出规划的编制需要逐一预测改革、政策与项目的财政资金需求。

国家重大改革、重要政策和重大项目的出台离不开财政的配合。没有充分地财政资金支持，重大改革、政策和项目往往很难成功执行。但这不是说，所有的改革、政策、项目资金诉求，财政只能照单全收。恰恰相反，这只是强调财政资金协调工作的重要性。国家政策不能超过财政承受能力。超能力意味着目标很难实现，结果只会影响政府公信力。这也要求编制中期财政规划的机构应与国家重大改革、重要政策和重大项目的决策机构之间有良好的信息沟通渠道，全程参与可行性论证，并最终在中期财政规划中得到充分地反映。国家重大改革、重要政策和重大项目只能逐一分析各自的资金需求，分析影响支出的各种因素，并加以汇总，形成中期支出预测结果。从这个意义上，准确的支出预测是从财政视角对国家治理的贡献。

第四，赤字规模的确定与跨年度平衡问题。收入与支出之间可以有差距。现代财政制度下，财政收入与支出不一定相等。但是，财政收入与支出应该基本匹配，财政收支差距应在合理地区间内。特别是，财政赤字规模的确定既是财政风险防范的需要，也是可支配财政资源确定的需要。中期财政支出规模的确定需要一定的弹性空间，这就需要赤字调节。中期财政规划不必拘泥于年度约束，可以从中期的视角确定财政赤字水平，实现跨年度财政平衡。中期财政规划是跨年度滚动编制的，可以综合中期（如三年）支出和收入预测，确定赤字规模和财政平衡状况。

第五，中期财政规划的运行机制与评价办法。在任何时候，财政资金都不可能满足所有的项目支出需求。区分项目的轻重缓急至关重要。在全面深化改革的今天，不仅仅需要协调总体改革与具体改革之间的关系，还要构建起改革与财政资金需求的关系。改革已经进入深水区。为了改革的顺利进行，一定程度上的“赎买”仍然是可能的。这就要求有必要的资金储备。当然，改革不只是消耗财政资金。相当多的改革可以带来财政红利。财政收入可能随之增长，财政资金可能随之节约。例如，公车改革影响面广，虽然可能需要一定的支出支持改革的进行，但从根本上说，这样的改革最终只会是节约财政资金。此类改革从中长期来看，可以释放出更多财政资金。

各种支出项目需做好和财政的衔接关系。仅仅用心良好，并不能准确判断政策的必要性和可行性。重要政策的出台必须有科学论证。简政放权之后的政府，将是有效地政府，所履行的职责都是必要的。但是，从现实来看，“法定支出”严重制约中期财政规划运行机制。2012 年，仅财政安排的教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育7 个领域的与财政收支增速或生产总值挂钩的重点支出就占到全国财政支出的48%。“法定支出”的规定在特定时期有助于相关领域的发展，有助于保证这些领域的资金到位。但是，资金需求的强制性规定反而不利于灵活调节，不利于财政资金效率的提高。考虑这些“法定支出”，再加上人员经费等刚性支出，能够真正灵活地用于重大改革、重要政策与重大项目的资金可谓少之又少。而且，这些领域的资金需求也不是永久不变的。在欠账较多的时期，财政资金需求较多，但随着财政投入的增加，短板弥补之后，相关领域的财政资金需求就可能下降。统筹财政资金安排很有必要。各领域只要有资金需求，在各类支出需求中，具有平等的地位。如有需要，仍然可以安排远高于原“法定支出”比例的支出；如无必要，就可以将相当部分的资金统筹使用，提高财政资金效率。复杂多变的经济社会环境，决定了财政资金只有在统筹的基础之上，才有可能高效率使用。项目支出安排的合理性之关键在于形成滚动的项目库。

所有进入项目库的项目都要通过可行性论证。尔后，在制定中期财政规划时，在可支配财力限度内，根据轻重缓急的要求，安排项目的实施，而不是按某个人的意志。这样，应有适当的工作委员会或工作协调机制，使得财政资金的安排能够顺利到位。

第六，中期财政规划与年度预算。财政不再只是花钱，而是在花钱的同时突出政策的落实，突出财政政策的综合性。中期财政规划比年度财政预算更具有前瞻性。年度预算与中期规划的有机结合，可以更好地促进财政的可持续发展。中期财政规划应先从最基础层次的预测工作做起，在提高预测准确性的前提下，再逐步转向第二层次的中期预算框架，并强化其对年度预算的约束。

现实中，年度预算的编制和执行的确存在这样那样的问题，但这绝不是中期财政规划应该缓行的理由。恰恰相反，适度超前的中期财政规划可以解决年度预算中存在的一些问题。例如，年末集中花钱问题可以在一定程度上得到缓解，年度预算的短视问题也可以在很大程度上得到解决。中期财政规划的执行可以在年度预算的某些领域先行先试。如对于一些项目，可以首先引入中期视角，并对这些项目的支出进行更有约束力的限制，破解一年预算、预算一年的困局。

第七，权责发生制会计制度的引入。中期财政规划的跨年度特征决定了现收现付制的不适应性。与现收现付制相比，权责发生制会计可以更好地评价项目绩效，从而突出政府收支的责任。基于政府收支特点和管理能力，我国并不需要马上在政府体系内全面推行权责发生制，可以先在跨年度项目内实施，即将修正的现收现付制或修正的权责发生制作为改革的目标。