预算执行是财政管理的重要组成部分。为进一步加快预算执行进程，财政部先后多次下发文件要求提高预算执行的均衡性和有效性。2014 年5 月21 日，财政部再次下发《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》（财预〔2014〕85号），要求加快资金支付进度，加强支出预算执行管理。这些文件为各地加快预算执行进程提出了要求和指导。

当前，年度预算时间过半，预算执行进度也应随之跟进。关注年中预算执行进程，提高预算执行效率，防止年终突击花钱，是科学开展预算管理的重要内容，有利于进一步提高财政科学化、精细化管理水平。本期专题围绕“提高预算执行的均衡性与有效性”，特别邀请研究政府预算方面的专家学者展开深入探讨，以加强各地各部门对预算执行的重视，不断提升预算管理水平。

近几年，提高预算执行的均衡性和有效性，避免年底“突击花钱”的问题引起社会广泛关注。预算执行进度慢、预算资金使用不规范，造成了大量财政资金的沉淀和闲置，既影响资金使用效率，也影响财政政策效果。如何在保证财政资金规范使用的前提下， 加快预算执行进度，盘活财政资金存量，成为学术探讨的热点之一。党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。必须完善立法、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。改进预算管理制度成为财税体制改革的重要一环，而加强预算执行管理，盘活财政存量资金，提高财政资金使用效率是预算实施的关键环节。

一、正确认识预算执行中存在的问题

财税无小事， 在财税体量大增的今天， 每年财政分配的社会资源达到十几万亿元。预算执行的进度把握不好，直接导致资源配置效率大打折扣。在经济结构转型升级，经济下行压力加大的背景下， 这无疑也会严重影响积极财政政策的实际效果。2014 年1—6 月，全国财政收入74638 亿元， 全国财政支出69154亿元。以此简单推算，上半年支出完成了年初预算的45.2%，其中，中央本级支出完成47%，地方财政支出完成44.5%。但这仅体现了财政部门未拨付而滞留在国库内的资金，在实际工作中，还存在财政部门已经拨付到财政专户的资金，以及财政部门列支拨付到预算单位， 但预算单位尚未实际支出到供应商、服务商的资金，加之连续多年存在的“超收”问题，实际的预算执行进度还与此差距不小。

另外，从绝对数上看，收支差额达到5484亿元， 这意味着数以千亿计的财政资金积压在财政账户上， 并没有及时得到安排。因此，下半年财政支出压力很大，诱发“突击花钱”的根源依然存在。事实上， 预算执行的非均衡不仅体现为时间上的不均衡，也突出表现在结构上的不均衡。不同部门、不同类别、不同性质资金的预算执行进度差异较大。

一些预算单位的项目支出在预算年度内使用不完， 而另一些预算单位却捉襟见肘。又如，基本支出的执行进度远大于项目支出的执行进度， 甚至在一些预算单位， 商品和服务支出中人均定额相关项目支出预算根本不能满足需要。

二、预算执行问题产生的根源

预算执行的均衡性和有效性不能得到保证，既有预算管理部门、预算部门和预算单位的行政效率不高、准备不足等方面原因， 也有预算管理体制不完善的因素所致。可以主要从体制和结构层面来解读：

（一）预算审批时间与预算年度交叉

我国实行公历年度制的预算周期（西方国家很多采用跨年度预算周期）， 而全国人代会3 月份才进行预算审批，年初预算不到位，大量项目支出的执行被迫推迟。

（二）增量预算观念根深蒂固，支出预算编制过于粗放

由于信息不对称， 在预算资金分配中，预算部门总愿意夸大本部门所需要的预算资金，讨价还价中，上级预算管理部门常常不分良莠，一律砍掉一定比例。这样，预算管理部门实际就是按照“基数加增长”来确定预算控制数， 无暇顾及项目本身的绩效目标。因此，各部门在预算编制过程中，过分追求部门预算最大化，而忽略项目规划，一些项目支出没有及时细化到具体项目和预算单位，代编预算始终存在，项目预算编制过简，前期论证不充分。

（三）财政支出和转移支付结构不甚合理

在财政资金分配过程中，经济建设类的项目支出比例比较高，这部分支出不同于消费类支出，不要求执行时间的均衡性，而更看重分配的合理性和资金的有效性，甚至还与宏观调控的节奏和力度相关，这也造成了财政支出的执行时间难以把握。而在各级政府间的转移支付中，中央对地方的专项转移支付要占到总量的50%左右，省级财政对市县的比例更高。这些资金绝大部分需要履行申报、评审、分配、会签、下达、实施、监督、验收等复杂环节，往往都会集中到年底才能执行完毕，资金自然也就集中到年底才能支出。

（四）预算追加与结转结余资金管理不完善

追加预算常常在年底才能下达到预算单位， 不仅影响到本财政年度的预算执行率，而且影响下一年度预算执行进度，造成财政资金的沉淀， 妨碍财政资金使用效率的提高。而在实际工作中，大量结余资金未能及时收回总预算， 甚至一些预算部门为减少结余资金“突击花钱”，预算资金浪费严重；部分结转资金逐年累加，变相调整用途。

三、实现预算执行均衡有效地政策建议

预算执行的“均衡”，既包括时序上的均衡， 也涵盖结构上的均衡；预算执行的“有效”，既强调预算资金使用合规，也要求预算执行能够贯彻财政政策意图。均衡、有效推进预算执行的进度，是现阶段加强预算管理，实现宏观调控目标的重点之一。

（一）明确中央和地方事权和支出责任，改善转移支付结构

中央和地方事权与支出责任划分清晰，是解决预算执行和整个支出管理问题的必要条件。明确中央和地方事权， 进而明确支出责任，减少“中央事权委托地方办，地方事权等待中央帮”带来的弊端，有利于清晰转移支付的规模和结构。在此基础上，逐步扩大一般性转移支付（即财力性转移支付），增加地方政府在事权和支出责任范围内的预算自主权。

预算审批时间与预算年度交叉带来预算执行困难。许多国家的预算审批是在预算年度开始之前， 比如美国的预算审批从2月一直持续到9 月， 而预算年度是从10 月开始，保证了预算草案审议过程的细致，并不影响预算执行进度。对于我国而言，调整预算年度或者改变全国人大召开时间不易， 但地方人大，尤其是省一级人大，对于预算的审议一般在每年1 月份前后，这与预算年度的起止时间相对吻合。而地方财政支出占全国财政支出比重较大， 进一步明确各级政府的事权与支出责任，提高一般性转移支付占比，扩大省级预算的自主性， 能够加快地方政府的预算执行进度，有利于从整体上改进预算执行的均衡性和有效性。

（二）细化预算编制，加快预算资金的批复、下达速度

美国地方政府编制资本预算时，对资本项目根据重要性排序并列明各项目的资金来源，首先满足优先项目的资金需求，并形成5—10年的资本发展计划(Capital Improvement Plan,CIP)。细化预算编制，关键在于做好预算编制与预算执行的衔接工作。要建立动态项目库，预算编制前确定预算执行的优先项，降低“待分配”项目比重，及时做好优先项目和政府采购工作的申请准备工作。简化审批环节和审批手续，加快预算批复进度，根据项目性质，从项目申报到预算下达的各环节明确规定执行期限。

进一步深化国库集中支付改革，尽快实现对所有预算部门的全覆盖， 提升资金拨付效率。采用直接支付的支出一般数额较大，审核程序复杂、周期长，应该适度提前开始，并改善技术环境，优化审批流程。推广公务卡制度，在财政授权支付过程中，逐步取消现金交易，加速预算资金流动。

（三）强化绩效理念，落实责任追究制

减少一次性项目资金划拨， 项目预算应根据月度或季度的资金使用量逐步划拨，及时调整，使名义支出与实际支出水平接近。推广政府购买服务， 事务性管理服务引入竞争机制，如把项目论证等前期工作交由第三方。各级财政和预算部门都要建立预算执行责任制，把年度预算支出责任逐一分解落实到项目主管单位、具体执行单位和责任人。要把预算执行度作为预算部门绩效水平的重要考评尺度，与下一年度部门预算规模挂钩，并逐步实现项目绩效与基本支出中的人员经费互动。

同时，强化收支脱钩的管理，变“以收定支”为“以支定收”。重点支出不再同财政收支或GDP 挂钩， 使政府支出不再受硬性指标管制，让地方政府根据实际需求统筹安排，把有限的财政支出花在“刀刃”上，避免预算资金分配不公带来的预算执行缓慢、低效。

（四）推进预算公开透明，在规范有序地前提下加快预算执行进度

深化财税体制改革要敢于“突破各种利益固化的藩篱”，“透明预算” 的建立不啻于一场遍及全身的手术。预算执行进度慢，在很大程度是由于预算编制中的“水分”较大。如何压实预算资金安排，需要透明预算。“透明预算”，不是以往预决算结果的简单公开，而是要求所有财税资金从收到支的全程透明，公众的知情权、表达权、参与权得以充分保证。它覆盖了编制透明、审批透明、执行透明、监督（审计）透明、决算透明等多个环节。用预算透明、公众监督倒逼预算编制的细化，以及预算执行的实时、适度调整，让预算部门年底“突击花钱”、“浑水摸鱼”、不讲效率的幻想从根本上破灭，才能使结转、结余资金真正回归预算本来的意图，才能在加快预算执行的问题上，实现财政部门与预算部门的利益一致。因此，预算透明是统一预算执行的均衡性与有效性，既好又快推进预算执行的一剂良方。

（五）构建中期预算框架，减少预算资金安排的不确定性

在成熟市场经济国家，财政目标通常按三年期或五年期设定，这种设计大大提高了未来年度预算资金的确定性，并兼顾到未来年度的预算实施。例如，美国、澳大利亚等国家的预算报告不仅包括已经完成的预算年度的数据，还包括正在执行的预算年度及今后几年预算的预测数据。应该说，构建中期预算框架，在于提醒财政和预算部门增强预见性，合理统筹中长期项目预算的安排，使其与项目进度相协调，减少预算追加和结转、结余资金，真正让财政资金存量“活”起来。而其更深刻的意义在于警惕我们，在加快预算执行进度中，必须避免为赶支出进度而放松监管，追求短期效应。这一点对于兼顾预算执行的均衡性与有效性也是十分重要的。

总之， 预算执行是预算管理的关键环节，预算执行均衡、有效推进，既得益于对问题根源的深刻把握，也依赖于智慧的顶层设计和精准的重点突破，更需要落后的理念得到根本变革。