根据政府采购的法定含义,政府采购的目标分为三个层级，第一个层级是程序导向型，聚焦行为正确。第二个层级是结果导向型，聚焦物有所值。第三个层级是政策导向型，聚焦政策落实。自1994年我国引入政府采购制度以来，政府采购的发展历程充分体现了上述三个层级逐步演进发展的过程，一方面政府采购领域出现价高、质低、周期长的问题和矛盾促使国家顶层设计层面的逐步建立和完善，政府采购制度由程序导向型向结果导向型转变，另一方面政府采购作为财政政策工具，有关政府采购政策功能的一系列规定相继出台，在实现经济和社会发展政策目标方面发挥着越来越重要的作用。但同时也应当意识到，政府采购三个层级目标的实现，不仅要以日趋完善的政府采购制度作为基础，更与采购人主体落实密切相关。
2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》，会议提出深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制等改革任务。可以看出，强化采购人主体责任已经被置于深化政府采购制度改革的首要地位，是政府采购三个层级目标得以实现的前提和关键。本文基于采购人主体责任的视角，从采与不采、采什么、怎么采、采的好与不好四个角度论述在新的改革背景下，政府采购内控管理的关键路径。
采与不采，即是否属于政府采购范围。在实践中，如何正确判断是否属于政府采购范围是采购人面临的首要问题。根据政府采购的法定含义，可以通过三要素法进行判断，一是采购主体，即各级国家机关、事业单位和团体组织，需要注意的是除全额拨款事业单位外，还包括差额拨款、自收自支事业单位。二是资金性质，即财政性资金，指纳入预算管理的资金，不仅包括财政拨款，还包括事业单位收入，中华人民共和国预算法生效后，已经不再有自有资金的概念。三是政府采购集中采购目录及标准，由中央、地方各级人民政府批准，财政部门制定，其中包括集中采购目录、政府采购限额标准、公开招标限额标准等。同时满足以上三个要素，即属于政府采购范围。在以上三个要素中，采购人要重点加以判断的是第三个要素，即集中采购目录或政府采购限额标准，凡纳入集中采购目录或政府采购限额标准以上的采购项目，必须按规定执行相应的程序。反之，未纳入集中采购目录且未达到政府采购限额标准的采购项目，不属于政府采购范围，采购人可自行采购。
属于政府采购范围的项目，特别是分散采购项目，需要执行一系列较为复杂的程序，采购周期较长，比如达到公开招标限额标准的项目，招标公告法定公示期至少为20日。项目承接方一般由评审委员会经综合评审确定，采购人自由选择权利受限，因此，即使通过“三要素法”确定了属于政府采购范围，实践中仍会出现采购人通过化整为零规避政府采购、公开招标等问题，比如将一个预算项目下达到政府采购限额标准的同一品目或者类别的货物、服务进行拆分，不履行政府采购程序，或者将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准。按照法律规定，出现上述情形，采购人须承担相应法律责任，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报。可见，对同一品目或者类别的把握就成为政府采购管理的风险点和关键点，判断同一预算项目下的货物、服务是否属于同一品目或类别的主要依据是财政部印发的《政府采购品目分类目录》，共计20项货物分类，10项工程分类，24项服务分类，实践中以采购人主观理解分类进行判断或者以业务口径分类进行判断都是不符合政府采购要求的。
在掌握“三要素法”“品目分类”等常识判断的基础上，还应当从政府采购的本源入手，即加强政府采购预算管理，避免出现应采不采、应采未采的问题。在实践中，采购人往往更多关注预算申报，即有没有预算、需要多少预算，较少考虑预算执行层面的问题，即是否需要执行政府采购程序，如何执行政府采购程序。预算编制的粗放性同时带来政府采购预算的准确度不高，比如，预算申报时，采购人将各类事项打包成一个预算项目，其中有的事项涉及政府采购，有的事项不涉及政府采购，但因未在项目二级构成中予以明确，导致应当执行政府采购的事项未编制政府采购预算，不涉及政府采购的事项编制了政府采购预算，政府采购预算不能真正发挥刚性约束作用，为政府采购执行管理带来了不确定性风险，应采不采、应采未采的问题时有出现。在党中央提出建立全面规范、公开透明、标准科学、约束有力的预算制度这一背景下，解决这一问题。一方面要加强预算编制的基础性工作，夯实专家论证、立项申报、预算评审等环节，对立项依据不充分、内容不详实、程序不合规的事项，不予安排预算，以提高预算编制的精细化程度；另一方面，要强化政府采购预算编制与预算执行的有效衔接，对一个预算项目中涉及政府采购、不涉及政府采购的事项加以区分，在二级构成中单独列示，审核政府采购预算时，要充分掌握项目专家论证意见、项目申报文本、预算评审报告等预算申报材料，与项目申报人充分沟通，明确每一事项是否纳入政府采购预算，应当选择何种政府采购类型，如集中采购还是分散采购，服务类分散采购、货物类分散采购还是工程类分散采购。在部门预算编制和政府采购预算编制准确性双提升的基础上，进一步发挥政府采购预算的刚性约束作用，参照一经批复的预算不得随意调整的规定，采购人也应当建立政府采购预算内部调整程序，按照应采尽采的要求，如果出现应当执行政府采购的事项未编制政府采购预算，或是不涉及政府采购的事项编制了政府采购预算的情况，要先对政府采购预算进行调整再予以执行，以此推动部门预算准确性和政府采购预算准确性的相互促进，形成良性循环，有助于实现预算刚性约束。
采什么，即政府采购需求的问题。政府采购需求是政府采购最核心、最应当引起采购人重视而并未引起足够重视的问题。2017年10月1日，财政部令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》正式生效，规定采购需求应当完整、明确，包括以下内容：1.采购标的需实现的功能或者目标，以及为落实政府采购政策需满足的要求；2.采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范；3.采购标的需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求；4.采购标的的数量、采购项目交付或者实施的时间和地点；5.采购标的需满足的服务标准、期限、效率等要求；6.采购标的的验收标准；7.采购标的的其他技术、服务等要求。在上述规定中，采购人编制的采购需求往往只包括第2、3、4、5、6、7项，置于首位的落实政府采购政策功能的要求最容易被忽略。关于政府采购政策功能的要求涉及方方面面，包括政府采购支持国货、节能、环保、中小企业、自主创新、脱贫攻坚、监狱企业等等，管理方式也不同，如清单目录式管理、行业标准式管理，采购要求也多样，有强制采购，有优先采购，采购人应当熟悉掌握此类政策才能在采购需求中予以明确，以实现政府采购政策导向型目标。比如，政府采购物业服务项目，为落实政府采购支持脱贫攻坚的政策要求，采购人应当在采购需求中明确优先采购注册地在832个国家级贫困县域内，且聘用建档立卡贫困人员物业公司提供的物业服务。
除上述政府采购需求的必备内容外，采购人还应当关注政府采购需求中存在的风险点，一是倾向性、歧视性风险，二是超标准风险。关于倾向性、歧视性风险，财政部第87号令规定，采购人应当对采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，但政府采购需求中相关标准、技术要求等内容的专业性较强，在实践中会出现参与前期市场调查的供应商协助采购人编制采购需求的现象。针对这种情况，为保证政府采购需求的专业性、合理性，采购人可以引入第三方专业机构、行业专家等参与采购需求编制和论证，并就采购需求面向社会公告，征求广大供应商意见建议，避免出现倾向性、歧视性风险。
关于超标准风险，采购人对政府采购需求的关注一般集中在如何更好的满足需要上，网络时有曝光的“奢华采购”“天价采购”，多是因为采购人采购了高排量的公务用车、高规格的办公家具、高配型的电脑设备，采购需求已远远超过了实际工作需要，高标准带来了高价格。针对这一问题，应当从预算需求、配置标准、政府采购三个环节予以解决。
首先，从根源上找到症结所在，从本质上看，政府采购需求内嵌于预算需求，加强政府采购需求管理应当首先从加强预算需求管理入手。伴随预算论证和预算评审机制的逐步建立，一方面采购人申报预算时首先需要专家对预算申报的可行性、科学性进行把关，超出实际需要的需求将在此环节得到调整，比如，停车场地面改造项目，经专家论证后，将申报的大理石砖调整为通体砖，不仅成本节省了三分之一，还具有防滑效果；另一方面预算论证后进入评审环节，由评审机构对预算的细项、单价、数量、总价、测算依据进行审定，对超出标准、超出范围的需求予以审减，形成评审报告，再根据评审结果决定是否安排预算和安排预算的具体额度，比如，政府购买服务项目，由评审机构按照国家、地方、行业、市场标准等，对人工成本、税费等所有细项进行逐一测算，保证全部需求有据可依。
第二，资产配置标准也是加强政府采购需求管理的重要依据之一，伴随全国各地资产配置标准陆续出台，特别是针对办公设备、办公家具、公务用车等资产规定了价格上限标准，部门应当在加强资产管理、严格执行资产配置标准的基础上，确定政府采购需求，作为预算申报的依据，有效杜绝超标配置的现象。
第三，办公设备、办公家具、公务用车等通用类产品在集中采购目录范围内，由集中采购机构针对采购人的共性需求，通过简化统一配置、公开招标等方式确定了协议采购型号、品牌、价格，采购人应在此范围内选择所需产品，避免出现“奢华采购”“天价采购”的现象。
怎么采，即政府采购方式的问题。根据《中华人民共和国政府采购法》（2014年修正）的规定，政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。2014年12月31日，为适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等工作需要，财政部印发了《政府采购竞争性磋商采购方式管理办法》，增加了竞争性磋商采购方式。其中，公开招标、邀请招标属于招标采购方式，竞争性谈判、单一来源采购、询价、竞争性磋商属于非招标采购方式。未达到公开招标限额标准的政府采购项目，采购人可根据法定情形自行确定采购方式，达到公开招标限额标准以上的政府采购项目须采取公开招标采购方式，拟采取非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始之前，报同级财政部门批准。上述政府采购方式适用不同的政府采购情形，执行不同的政府采购程序，采购人应当熟悉每种采购方式适用的法定情形、具体程序、主要特征，以便在预算执行中能够灵活掌握、正确选择。
公开招标是使用最普遍、适用范围最广、采购周期最长的采购方式，实践中应当注意将同一个预算项目下的同一品目或者类别的货物或服务化整为零，规避公开招标的问题，如前所述，须根据财政部印发的《政府采购品目分类目录》进行着重判断。邀请招标是另外一种招标方式，适用情形有两种，一是具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购，二是采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大。竞争性谈判适用五种法定情形，确定成交供应商的原则是在符合采购需求、质量和服务相当的情况下，报价最低的供应商中标。询价适用货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可见询价只适用于货物类政府采购项目，且定标原则与竞争性谈判相同，即采购人根据符合采购需求、质量的服务相等且报价最低的原则确定成交供应商。单一来源是实践中采购人最倾向选择的采购方式，但应符合三种法定情形，一是只能从唯一供应商处采购，二是发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购，三是必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十，符合以上法定情形之一的，还须经专家论证，且在指定网站上进行单一来源采购方式无异议公示。竞争性磋商主要适用于政府购买服务项目，具体程序有两种，第一种是采购人和评审专家书面推荐方式选择供应商，第二种是发布磋商公告邀请供应商。在实践中，公开招标限额标准以下的服务类政府采购项目通常采取竞争性磋商采购方式。
除掌握上述政府采购法定方式、法定情形、法定程序以外，采购人还应当结合项目情况进行具体判断，对于打包类项目，要按照有利于项目实施或者所占资金比例最高的采购对象确定项目属性，如货物类、服务类、工程类项目，再据此确定不同的采购方式和评审标准。在实践中，要特别加强对政府购买服务项目的政府采购管理，一方面要根据《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）的要求，严禁将货物、建设工程作为政府购买服务项目或将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，另一方面对于属于政府采购范围的政府购买服务项目，采购人应当严格履行相应政府采购程序。根据《财政部 中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）的规定，政府购买服务项目视承接单位的不同情况，采购人可申请采取单一来源采购或竞争性磋商等竞争性程序予以采购。
四、解决采的好与不好的问题——做好政府采购履约验收采的好与不好，即政府采购履约验收的问题。根据《中华人民共和国政府采购法》（2014年修正）规定，采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。这是采购人依法组织政府采购履约验收的法律依据。2015年3月1日正式生效的《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定，采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。对采购人履约验收提出了更加细化的要求。一直以来，在政府采购工作中已经形成了重程序、轻结果的惯性思维，采购人进行履约验收也多是采取双方签署履约验收单的形式。虽然关于政府采购履约验收的法律规定不断充实完善，但在采购人意识形态层面尚未引起足够的重视，造成政府采购履约验收流于形式。
规范严格的政府采购履约验收工作是政府采购由程序导向型向结果导向型转变的必然要求，是保证政府采购质量、开展预算绩效评价、形成闭环管理的重要环节，对建立政府采购管理与预算管理、资产管理、财务管理的联动机制具有重要意义。
首先，采购人应当将履约验收标准、履约验收要求明确编入采购需求、采购合同，并纳入招标文件中，供应商对招标文件做出实质性响应即对履约验收条款做出承诺，这是采购人要求供应商配合开展履约验收工作的重要依据。
第二，采购人应当细化履约验收要求，针对不同类别的政府采购项目形成具体履约验收方案。货物类政府采购项目，可以设置出厂合格检验、到货安装检验、配套服务检验等重要节点的履约验收。服务类政府采购项目，特别是周期较长的项目，可以根据服务完成进度分阶段进行考核，结合考核情况进行最终验收。工程类政府采购项目，可以根据工程实施节点分期进行检查，结合检查情况进行竣工结算验收。
第三，采购人应当完善履约验收方式，验收前应当成立验收小组，确定验收责任人，验收小组全部成员应当在熟悉履约验收标准、要求、方案的基础上开展工作。对于采购人与实际使用人分离的政府采购项目，应当邀请实际使用人参与验收；政府面向社会公众提供产品、服务、工程的政府采购项目，验收时应当邀请受众参与验收并出具意见，履约验收结果应当向社会公告。在此基础上，采购人还可以邀请第三方机构、专家、参与政府采购项目的其他供应商参与验收。
第四，采购人应当形成完备的履约验收资料，作为资金支付的依据。履约验收时，验收小组应当对照履约验收条款逐一确认，验收结束后，在履约验收书上列明具体验收情况和总体评价，验收小组全部成员与供应商共同签署意见。采购人在进行资金支付时，要将履约验收书作为附件作为入账依据存档备查。
为保证履约验收工作能够真正落地，采购人可以在政府采购项目的付款方式上加强控制管理，并在采购需求、采购合同中予以明确，纳入招标文件。比如，针对一次性支付的货物类政府采购项目原则上采取先验收，后支付的方式。金额较大、特殊定制等情形除外。服务类政府采购项目原则上采取分期支付的方式，首付款比例原则上不得超过合同金额的70%。一次性服务、短期服务等情形除外。其中，公共服务类项目首付款比例原则上不得超过合同金额的50%；支付中期款前，要通过中期评估验收；尾款比例原则上不得低于合同金额的20%，支付尾款前，要通过履约验收。工程类政府采购项目原则上采取分期支付的方式。预付款比例原则上不得超过合同金额的10%；进度款按实际支付；尾款比例原则上不得低于合同金额的20%，支付尾款前，要通过履约验收。同时，在预算安排上，对于跨年度合同的政府采购项目，要按实际情况分年度安排预算，避免出现在未完成履约验收的情况下，通过向供应商收取履约保证金，提前支付采购资金的情况。采购人在严格落实履约验收责任的基础上，也应当按照政府采购合同约定及时支付采购资金，退还履约保证金，以保护供应商合法权益。
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