原创 贺文迪

本文作者贺文迪，单位系深圳交易集团有限公司（深圳公共资源交易中心）。文章发表在《中国政府采购》杂志2022年第12期。

编者按

政府采购和医用耗材采购同属公共资源交易范畴，本文试图从整体框架层面和个案实际操作层面对两者的异同进行简要对比分析，希望能够给相关从业者提供一定的参考和借鉴。

2018年，中共中央全面深化改革委员会通过《深化政府采购制度改革方案》，确立了下一步改革的主要方向，系统阐述了深化政府采购制度改革的指导思想、基本原则和目标任务。同一年，国家医保局成立，新一轮医疗保障制度改革大幕开启，医用耗材集中带量采购（以下简称“耗材集采”）进入常态化、制度化实施阶段，国家和地方耗材集中采购，范围持续扩大。目前，这两项改革仍在进一步向纵深推进。

一、整体框架层面

与已经有超过20年发展历程的政府采购相比，医用耗材采购起步较晚，目前还属于新生事物。从整体框架层面进行对比，可以发现两者在功能目标、监督管理等方面具有内在一致性,但在法规政策方面存在较为显著的差异。

（一）功能目标

如何推动有效市场和有为政府更好结合，是政府采购和医用耗材采购工作需要考虑的重要问题。经过不断摸索和完善，政府采购已经形成包括节约财政支出、促进公平竞争、强化宏观调控、活跃市场经济、推进反腐倡廉等在内的整体性、多元化功能目标体系。目前，医用耗材采购的主要目标较为明确，即切实降低虚高价格、明显降低患者负担、理顺医用耗材价格形成机制。应当指出的是，不论政府采购制度改革和医疗保障制度改革如何深化和拓展，通过市场竞争机制提高采购资金的使用效益将始终是政府采购和医用耗材采购工作的主基调。下一阶段，这两项工作面临的共同任务还包括顺应改革大势，积极探索实践，落实建设全国统一大市场的要求，为构建新发展格局、推动高质量发展提供坚强支撑。

（二）法律法规政策

2002年《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《中华人民共和国政府采购法》）颁布，我国政府采购活动全面步入了法制化、规范化的轨道。此后，政府采购法规政策体系日益完善，以《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例为统领、以财政部部门规章为依托、以各级规范指导性文件为补充的政府采购法规制度框架体系已基本形成。医用耗材采购目前尚未形成统一规范的法律法规，《关于开展国家组织高值医用耗材集中带量采购和使用的指导意见》（医保发〔2021〕31号）等一系列规范性文件是医用耗材采购的主要工作依据。现阶段医用耗材采购领域的立法条件尚不成熟，立法机关需要在实践基础上总结经验再考虑相关立法问题。

（三）监督管理

《中华人民共和国政府采购法》明确，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。实践中，财政部门针对政府采购活动可以运用包括管理预算、审批方式、审核进口、处理投诉、开展检查等在内的多种监督管理手段，且已形成相对完整的程序规范。作为医用耗材采购工作的牵头单位，医保部门主要从三个方面实现对医用耗材采购活动的监督管理：一是发挥基础性作用，推进医用耗材全国统一编码使用，并与医疗器械唯一标识相衔接，为开展耗材集中采购铺平道路；二是发挥引导性作用，贯彻落实耗材集中采购政策，指导实施机构开展耗材集中采购项目，推动中选结果落地实施；三是发挥保障性作用，做好医保基金预付和结算、医疗服务价格调整等与耗材集中采购密切相关的配套工作，实行医药价格与招标采购信用评价制度，加大对违规企业的处置力度，为耗材集中采购创造良好的外部环境。

二、个案实际操作层面

集中采购是政府采购的主要组织形式，耗材集中采购是医用耗材采购的主导模式，从采购组织、竞争模式、竞争规则、采购结果等角度看，两者有一定相似之处，但也存在很大差异。以下以货物类集中采购（以下简称“货物采购”）项目和耗材集中采购项目为例，从个案实际操作层面重点对两者的具体差异进行对比分析。

（一）采购组织

货物采购项目与耗材集中采购项目在采购组织各个环节的工作要求和工作内容均有所不同。

1. 事前环节。货物采购项目由采购人负责落实财政预算并编制采购需求，实施机构受理后即可着手开始实施编制采购文件、发布采购公告等后续工作；耗材集中采购项目是按照医保部门的工作部署和要求发起，且实施机构需要组织完成采购品种研究、采购人报量、供应商维护产品信息等工作，并进行供求数据分析，在此基础上方能形成较为完整的采购需求和采购方案。

2. 事中环节。货物采购项目供应商需要编制包含报价、技术部分、商务部分、综合实力部分等多项内容的投标文件（应答文件，下同），且需要由实施机构组建评标委员会（谈判小组，下同）进行评审；耗材集中采购项目供应商一般无需编制投标文件，而是按照要求一次性报价后即产生采购结果，同时亦无需实施机构组建评标委员会。

3. 事后环节。货物采购项目产生中标或者成交结果后，实施机构的项目组织实施工作即告完成，后续由采购人自行与供应商协商签订合同；耗材集中采购项目中选结果产生后，实施机构还需组织完成采购量分配等工作。

从上述情况可以看出，由于增加了采购品种研究、采购人报量、供应商维护产品信息、供求数据分析和采购量分配等工作事项，实施机构开展耗材集中采购项目的工作量远超一般的货物采购项目，整体实施周期亦大大长于后者。

（二）竞争模式

货物采购项目与耗材集中采购项目的竞争主体、竞争客体，以及实施过程中形成的竞争环境等均有一定区别。

1. 竞争主体。货物采购项目一般接受代理商参与，不会对供应商是否为生产企业作专门要求；除进口产品可以委托代理商外，耗材集中采购项目一般只接受生产企业作为供应商参与。

2. 竞争客体。除产品本身外，货物采购项目的竞争客体一般还包括供应商自身，产品情况和供应商自身情况均会影响甚至决定采购结果；耗材集中采购项目的竞争客体一般仅限于产品本身，供应商情况不作为竞争因素纳入考察。此外，货物采购项目供应商只能以唯一身份参与竞争，且一般不接受准备两套以上的竞争方案；耗材集中采购项目的报价单位可以是产品，也可以是注册证，因此，一个供应商准备若干个产品或者注册证同时参与项目竞争是正常现象。

3. 竞争环境。货物采购项目潜在供应商的数量和名单在截止时间前均处于保密状态，不得公开或者向他人透露，竞争环境存在较大的不确定性；耗材集中采购项目需要在报名阶段公开供应商信息和产品信息，供应商在报价前已经知晓竞争对手参与情况，竞争环境的封闭性特征较为明显。

（三）竞争规则

货物采购项目与耗材集中采购项目在竞争规则方面的差异可以归纳为：前者严格依照法规政策确定，且价格仅是竞争因素之一；后者以“一品一策”为原则灵活确定，且一般将价格作为唯一竞争因素。货物采购项目可以适用公开招标、竞争性谈判、单一来源采购等法定采购方式，一般采用最低价法或者综合评分法作为评标方法，采用综合评分法时的价格因素权重不得少于30分，同时执行固定的价格分计算公式。货物采购项目可以设置多种非价格竞争因素，具体包括：一是技术因素，如技术参数、技术方案等；二是商务因素，如交货期、售后服务等，三是综合实力因素，如同类项目业绩、资质认证、奖项荣誉等；四是政策导向因素，如节能产品、环境标志产品、中小企业、监狱企业、残疾人福利性单位等。耗材集中采购项目尚无法定明确的采购方式，在对产品进行分类分组的前提下，需要进一步综合考虑技术特点、临床需求、市场格局等因素，灵活确定适合采购品种的价格竞争规则，具体操作上有多种选择，例如：事先确定统一目标价格，实现入围竞争；对比价格高低，实现排名竞争等。此外，耗材集中采购项目还可以采用同时设定多项价格竞争规则的方法达到采购目标，如设定多个价格约束性条件，满足其中任一个条件即可入围中选等。

（四）采购结果

货物采购项目一般将采购结果称为中标（成交）结果，形成的是单一供需关系，一般仅涉及一个采购人和一家供应商，以及一个采购价格；耗材集采项目一般将采购结果称为中选结果，形成的供需关系较为复杂，涉及数量众多的采购人和供应商，且每一个入围中选产品都有对应的采购价格。前者一般不会对相关行业产生较大影响；后者影响范围往往远超前者，甚至可能推动行业格局重构。此外，与货物采购项目相比，耗材集中采购项目更加看重原有市场格局和采购人选择意愿，最终采购结果与事前环节采购人报量的情况密切相关：一是事前环节采购人报量较多的产品在分组环节将获得一定竞争优势，适用相对宽松的竞争规则，入围中选的可能性较大；二是在同样获得入围中选资格的情况下，事前环节采购人报量多的产品一般将获得更多的采购数量份额。