PPP的思路转向

  12月24日，财政部正式发布了《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》，标志着PPP模式的进一步成熟。本次发布的文件是政府会计准则的解释细则，是立足于政府角度、在地方财政视角下计量PPP项目形成的资产、收入、支出的文件；但文件同时也指明了未来PPP模式的发展方向，值得我们深思。

 一、确认了PPP项目形成的是政府资产

 实际上本次的10号准则在七月就已发布征求意见稿，到如今定稿的核心思路是没有变化的：除了非主流的BOO、TOO等产权完全属于社会资本的项目外，大部分PPP项目形成的都是属于政府的固定资产，在运营期间社会资本只是依据项目合同获得部分权力、义务，对于社会资本方来说是金融资产、无形资产。

 为何PPP项目要形成政府资产？这有两方面的考虑。

 第一，目前我国正在建立政府资产负债表制度。通过财政支出形成的固定资产与地方债形成的债务共同反应到政府端的资产负债表上，可以更科学的衡量地方政府的行政效率，以及地方财政的各项风险。因此，使用财政补助、政府付费的PPP项目是有必要计入政府资产负债表的，将政府收入与形成的资产相对应，使政府资产负债表反应的地方数据更为准确。

 第二，PPP项目涉及的都是基础设施与公共服务项目，是属于政府资产、公共资产的范畴。除了一小部分BOO、TOO项目外，PPP项目形成的资产应当属于政府资产，而非社会资本以及项目公司名下的资产，通过资产权属的安排将这类公共资产的产权与经营权相分离，有助于社会资本以更市场化的模式经营PPP项目，而不涉及公共资产的权属问题。

 二、强调了财政预算中PPP项目支出的衔接

 在PPP项目反映到政府端资产负债表后，对未来实施财政中长期规划、更科学的衡量地方财政中未来将用于PPP项目的支出是非常有帮助的。10号解释将政府未来用于PPP项目的支出分为或有支出以及负责，这再次明确了PPP项目支出属于政府义务，但不属于政府负债的内涵。为何不属于负债？这是因为PPP项目的付费是通过绩效考核进行衡量的，并非无条件支付，是建立在“按效付费”的基础之上的。

 因此，未来将对PPP项目的支出进行更科学的衔接安排。

 首先，将PPP项目的付费与PPP项目资产折旧相对应，在资产负债表上明确反映PPP项目的实施进度；其次，将PPP项目的支出纳入财政或有支出范畴，并进行动态管理，保障PPP项目有预算可用；最终，在通过绩效考核、符合政府负债的定义后，计入政府负债，并最终通过财政进行付费。如此安排后，未来的PPP项目支出势必将更有保障。

结语

 虽然近年来我国得到了极大地发展，但不可否认的是我国依然是个发展中国家，城乡差距、区域发展差距仍然很大，未来的基础设施与公共服务仍然需要巨额的投资。

 因此，在基建与公共服务领域中，不可能长期依赖财政，必须采用多种模式齐头并进，PPP模式将稳定的作为其中的一个可选项，让适宜PPP的项目以PPP模式实施。

 本次10号准则的发布，是PPP模式的进一步完善，也代表了财政部继续推行PPP模式的决心。从近期中央讲话来看，促进基建制度改革已是全面深化改革的重点领域，未来我们还将看到一系列其他基建领域的利好，让我们拭目以待。