按照深化政府采购制度改革和实施预算管理一体化要求，财政部近期对《政府采购品目分类目录》（以下简称《采购目录》）进行了修订。修订后的《采购目录》新增了“C24000000政府和社会资本合作服务”品目，包括“公共设施类合作服务”等12个类别。

本次修订旨在完善政府采购基础分类标准，回应现实问题，进一步助力深化政府采购制度改革。将“政府和社会资本合作项目”（PPP项目）纳入《政府采购品目分类目录》，有利于进一步改善准入环境，形成竞争机制，优化政府采购的政策功能，体现社会经济发展的政策目标。

修订《采购目录》的积极意义

一是《采购目录》的修订与政府采购法的修订接轨，标志着PPP项目正式纳入政府采购范围。现行《中华人民共和国政府采购法》于2002年6月29日经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，并于2003年1月1日起施行。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议通过的《深化政府采购制度改革方案》指出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，建立集中采购机构竞争机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。为贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》有关要求，完善政府采购法律制度，财政部于2021年、2022年先后两次对政府采购法的修订公开征求意见。

在今年发布的政府采购法（修订草案征求意见稿）中，涉及PPP模式的条文共计14条。不仅明确政府采购法的适用范围是以合同方式取得货物、工程和服务的行为，包括政府和社会资本合作在内，而且新增“政府采购需求管理”一章，对政府和社会资本合作等公平竞争的基本条件作出规范。总的来说，对PPP项目的采购制度设计贯穿政府采购法（修订草案征求意见稿）全文。

此次财政部修订《采购目录》，新增“政府和社会资本合作服务”品目，也意在与政府采购法的修订接轨，明确将“政府和社会资本合作项目”纳入政府采购范围，为政府采购法进一步规范PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等各环节流程作好准备。修订后的《采购目录》理顺了PPP项目在政府采购中的角色和定位，为修订政府采购法提供了基础分类上的依据以及法理上的前提。

二是《采购目录》的修订厘清了PPP项目的服务采购性质。此前，由于PPP相关规范性文件均未作明确界定，导致PPP项目采购是属于服务采购还是工程采购一直未能有明确的结论。虽然财政部在《PPP项目合同指南（试行）》中，将PPP项目定性为“PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系”，但该模式广泛应用于能源、交通运输、水利、环境保护、重大市政工程等领域。在这些领域的项目中，工程建设往往占据投资的主要比重，因此在缺乏清晰、明确、具有权威性的上位法规定的情况下，对于PPP项目性质的认定常常莫衷一是。

此次《采购目录》新增了“C24000000政府和社会资本合作服务”品目后，PPP项目服务采购的性质得到了明确，政府和社会资本合作服务的概念也得以界定：即政府为增加公共产品和公共服务供给，采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，通过特许经营合作以及不涉及特许经营的其他合作模式，与社会资本建立长期合作的关系。可见，《采购目录》的修订为此前争议的解决提供了强有力的上位法依据，也为实践中PPP项目采购的法律适用提供了清晰有效的指引。

三是《采购目录》的修订为PPP模式在基础设施和公共服务领域的推广夯实了法理基础。国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》规定，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。因此，PPP模式自推广之日起就在基础设施和公共服务领域具有广泛的可适用性，并在提高公共产品和公共服务供给能力与效率方面发挥了重要作用。此次修订后的《采购目录》在“政府和社会资本合作服务”这一品目中，包含“公共设施类合作服务”“交通设施类合作服务”等12个类别，且对PPP服务的定义和各类别下的具体服务内容进行了明确界定，不仅体现了PPP广泛的适用性，更为在相关领域推广PPP模式夯实了法理基础。

《采购目录》修订对于PPP发展影响深远

一是《采购目录》将构成PPP项目采购法定的重要组成部分。《采购目录》是政府采购的基础分类标准，也是政府采购实践操作中的重要法规依据。政府集中采购目录、政府采购预算、政府采购计划、政府采购统计信息以及招投标文件、合同文本等有关货物、工程及服务的内容分类都必须在《采购目录》规定的基础上执行。因此，此次《采购目录》的修订切实回应了PPP项目政府采购实践中的问题，提纲挈领地为PPP项目的政府采购提供了法规依据，使得PPP项目政府采购有法可依，并使其更具可操作性、更加规范。

二是《采购目录》的修订有利于PPP更加规范健康发展。《采购目录》为PPP项目的政府采购提供了基础分类标准，奠定了政府采购法进一步规范PPP项目政府采购具体流程的基石。政府采购法（修订草案征求意见稿）对PPP项目的政府采购条件、流程等实操细节作了更深入、细致的规定。二者相辅相成，回应了PPP项目实践中的痛点问题，为实践中PPP项目采购的法律适用提供了清晰有效的指引。这将助推PPP项目政府采购规范运行，进一步优化政府采购的政策功能，体现社会经济发展的政策目标，同时助力《深化政府采购制度改革方案》中所提出的“采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进”的现代政府采购制度的形成。