PPP对于财政的积极意义

　　一方面，PPP能够产生财政红利。

　　成功的PPP项目能够动员私营部门资源，减轻公共部门预算压力，并带来其他方面的财政效益，主要体现在以下方面：

　　一是有利于提高公共工程的建设和管理水平。通过设计和实施高质量的PPP项目，地方政府能够提高自身的战略规划、项目管理和谈判能力，并掌握管理长期、复杂合同的技能。

　　二是有利于降低项目建设、运营等全周期的成本。完善的PPP项目能基于竞争将各种项目风险分配给应对能力最强的参与者，从而提高资源使用效率。私营合作者承担设施的维护和运营成本，有助于提高项目的设计和施工质量，促使其为项目引入新的技术、技巧、专业知识和经验，优化项目投资和维护方案，将项目生命周期成本降至最小。项目成本的最小化同时意味着减少对公共预算资金的需求。

　　三是有利于提高项目投资效率。与普通项目相比，PPP项目的债权和股权投资者往往会对项目进行更严格的尽职调查。市场规律会迫使投资者尽可能提高项目质量，以确保项目的商业可行性。因此，PPP项目的投资效率一般高于其他投资方式，从而避免低效投资。

　　四是有利于提高公共部门管理水平。为实施PPP项目，政府部门应以全新方式统筹推进，并启动相应改革。例如，可利用PPP项目提高公共服务领域的竞争程度，或者完善公共采购服务。由于PPP是一种长期项目模式，其发展需要牢固的政策基础、长期的政治承诺以及稳定、可预测的法律和监管框架。这就要求政府部门必须严格财政纪律，做可信的合作者。经验丰富的私营部门在决定是否参与一个项目时会考虑这些因素，这种来自外部市场的压力会提升政府部门的管理水平。

　　另一方面，PPP有利于提高公共财政的可持续性。

　　应用PPP项目也有利于减少公共债务。如将公共设施租赁给私营部门能为地方政府带来现金收入，或通过对现有的公共服务提供方式进行更有效的公私合作改革，可推动私营部门在公共服务收费固定的情况下降低供给成本。私营部门为参与这类PPP项目而支付的款项可用于偿还地方政府债务。此外，对因提供公共服务而形成的政府债务，如其债务结构不合理，可通过更有效的PPP合同进行债务重组。

　　成功的PPP项目能够以财政上可行的方式实现公共服务供给的扩大，帮助中国地方政府避免未来债务的迅速攀升。但需要明确的是，PPP的作用相对有限，即使是在积极开展PPP的国家，PPP项目的投资额也不超过全部公共投资的15%。

　　PPP蕴含的财政风险

　　为实施PPP项目，政府部门将面临新型的财政资金需求：一是直接债务，例如为项目启动提供直接融资。二是或有债务，例如对项目需求低于预期或汇率变动等情况提供担保。三是由隐性担保导致的资金需求，例如在项目失败的情况下政府部门有义务介入并提供服务。

　　不少实践经验表明，质量不高的PPP项目会增加政府财政负担：一是政府部门过度承担项目风险，如签订固定收益率合同、接受不恰当的无条件支付安排或者为项目提供担保；二是在公共服务的使用费达不到PPP合同规定的水平的情况下，政府部门被要求弥补收入缺口；三是因不能有效识别和分配财政风险导致政府责任不清晰；四是项目的信息披露不充分，导致政府与运营方的信息不对称；五是未安排项目的长期预算；六是将政府的财政责任转移到预算外；七是财政风险监管不到位；八是受PPP项目前期费用较低影响，政府可能过度投资。

　　在现有的其他公共投资模式中，财政问题是政府部门的内部事务，因不易显现而容易逐步累积。但在PPP项目中，财政风险问题是很难掩盖的，参与项目的私营合作方有权要求公开这些问题以寻求解决方案。事实上，PPP项目在实施过程中往往会采用精密的财政管理工具，一般在规划设计过程中就会以非常透明的方式确定项目成本，清晰地识别和分配项目风险，以对其进行有效管理。

　　对策建议

　　一是强化PPP项目的综合分析和科学管理。

　　高质量的PPP项目一般而言在财政上也是可持续的，而项目的成功离不开充分准备和严格管理。此外，准备充分和管理到位的PPP项目还能够促进财政管理的完善。因此，政府部门需以更加积极谨慎的态度，从财政风险管理角度对PPP项目进行论证分析，开展相应的财政监督检查，确保PPP项目实现财政平衡。

　　二是利用PPP项目减少政府债务。

　　为减轻地方政府债务，可对现有的PPP模式进行创新，通过向私营合作方租赁公共设施、降低准公共服务的运营成本等方式，为政府部门带来稳定的现金收益。具体的模式应用可根据各地的实际情况，在财政部的指导下进行，同时应加强对地方政府相关项目参与人员的能力培训。

　　三是重点关注高风险PPP项目。

　　对高风险项目的定义如果过于宽泛，将导致过多的项目因被定为高风险项目而难以推进。因此，可先确定一个范围较窄的定义，优先关注规模较大和风险较高的项目。

　　四是考虑出台公私合作法，强化财政体系和程序。

　　中国以现金为基础的年度预算体系不能有效识别PPP项目的跨年度财政需求及产生的或有债务。虽然短期内改革预算体系（如采用跨年度预算方式，或按权责发生制进行会计记录）以适应PPP的要求是不现实的，但仍有必要进行适当调整，以解决当前面临的主要问题。

　　具体而言，可考虑出台公私合作法，并对其他法律（如政府采购法和招投标法）进行相应修订。此外，还需改革相应的机构，完善相应的体系和程序，开展必要的财政检查。例如，在采用跨年度预算方式之前，可制定专门的预算文件，安排PPP项目产生的长期财政支出（包括或有债务）。